兵团行政执法中的主体问题研究
卢大林 王庆有
行政执法是行政管理行为中的重要方面，是行政主体依法对行政相对人采取的直接影响其权利义务，或对行政相对人权利的行使和义务履行情况进行监督检查的具体行政行为。行政执法行为对人民群众的利益有直接影响，各级党委和政府对行政执法工作要高度重视。
新疆生产建设兵团（以下简称兵团）组建于特殊年代和特殊地方，承担着国家赋予的屯垦戍边的职责。兵团在自己所辖的垦区内，依照国家和新疆维吾尔自治区的法律、法规，自行管理内部的行政、司法事务，在国家实行计划单列的特殊社会组织，是党政军企合一的特殊组织。新疆维吾尔自治区人民政府以新政发[1994]46 号文发出了《关于进一步加强政府法制工作的通知》，其中就兵团行政执法问题认为：“对兵团管理范围内的某些行政执法活动，自治区行政执法主管部门可以委托或授权兵团主管业务部门承担。”这一通知是兵团开展行政执法工作的基础和根据，但是由于兵团行政主体地位整体上法律依据不明确，使兵团行政执法工作在实践中面临很大的困难和阻力。现根据兵团行政执法工作的实际情况，就兵团行政主体问题做些分析和研究，并提出解决的对策。
一、兵团行政执法中存在的主体问题
所谓行政主体，是指在行政管理关己名义行使国家行政职权，作出影响公民、法人和其他组织权利、义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任，在行政诉讼中通常能作为被告应诉的行政机关和法律、法规授权的组织。在我国，只有国家行政机关和法律、法规授予某种特定行政职权的组织，才能成为行政主体。由于兵团不是一级地方政府，兵团的行政职权来自国家和自治区的法律、法规、规章的授权，给兵团授什么权、授多大权，取决于国家和自治区的法律规范。因此，与地方政府相比，兵团行政执法中存在三个方面的主体问题。
（一）行政主体资格不确定
这一问题的存在主要是由于兵团整体上法律地位不明确，再加之自治区人大和政府对兵团的行政授权不规范造成的。目前“兵团自行管理内部行政事务”，只是政策规范，而不是法律规范，自治区人大和政府的行政授权，其大部分都是只授予兵团一级（约占已行政授权的80%），虽曾表述兵团按授权可对兵团全系统的具体行政事项进行监督、管理，但在兵团具体行使该行政授权时，会遇到法律上的障碍。兵团是被行政授权的组织，而各师相应的职能部门未被地方法规和规章明确授权，兵团不便直接在各师范围内行使具体行政行为，又不能对各师再行使行政授权，从失去有效管理。按行政法律关系，兵团虽可以行使委托权，但因委托事项多、范围广，被委托机关又不能以自己的名义对外行使职权，如有行政复议事都将报到自治区人民政府的有关行政主管部门，所以此举也是行不通的。只给兵团行政授权，却未明确对
兵团各师行政授权，难以达到兵团自行管理内部行 政事务的目的，以下事例可以证明。
2003 年4 月1 日，兵团某师药监局、公安处对辖区内6 家医院的过期失效药品和单批号药品进行统一销毁，该师某团医院根据师药监局的要求，将过期失效药品送往师里统一销毁，而地方政府药品监督管理局认为兵团执法主体资格不明确，法律没有授予其行政执法权力，该师药监局无执法监管权，以不能自行销毁单批号及失效药品为由，将该团医院药品库房封存，导致50 多名住院病人用药得不到及时供应，在群众中造成了极坏影响。后经多次协商，一星期后库房解封。
（二）行政职权不到位
兵团现有的行政机关，大部分行政职权不到位，按“兵团自行管理内部行政事务”的要求，兵团内设的行政职能部门能管理的行政事务都应由兵团自行管理。自治区人大法制委员会也曾答复：“通过每一项法律的具体授权，及时明确兵团在该项管理工作中的法律地位、职责权限等问题，确保兵团各项工作的全面发展。”但兵团的兵师两级行政职能部门是较全的，自治区地方性法规和规章中，应给兵团的行政授权并不是均给予了授权。经查阅《中国地方法规规章库》，自治区现行有效的地方性法规，规章和规范性文件计994个，其中提及“兵团”的（包括兵团出台的部分规范性文件）计241个。在自治区地方性法规和规章中给兵团行政授权的约80个（另有行政委托5个）。从中可看出，自治区地方性法规和规章中应给兵团行政授权的确有一部分没有行政授权。尤其是一些涉及兵团内部重要行政管理事项，诸如公共卫生管理、产品质量监督、药品管理、建设工程质量管理、矿产资源管理等均未得到应有的行政授权，给兵团自行管理内部行政事务带来了困难。
（三）行政职权残缺
兵团非一级政府，一些专门行政机关，如工商、税务等行政机关没有设置，有的虽然设置了机构，但没有相应的行政职权。比如兵团司法局没有律师而使各师的相应行政事务系中能以自执业证书的颁发权，兵团公安局没有公民出入境管理权等等，都说明兵团虽然有兵师两级行政机关，但其行政职权和地方政府相比是残缺的。因此，兵团对于这些行政管理事项，无行政职权。
二、解决兵团行政执法中存在的主体问题的必要性分析
（一）明确兵团行政主体地位有利于提升兵团的维稳戍边能力
目前，较为流行的观点是把兵团当企业看待，认为“兵团在挤占地方”，而兵团法律地位的不确定，使得兵团政治地位低下，并因此导致兵团自然资源权属不确定，却要承担政府的相关职能和义务，能否确保兵团的稳定，这些都是值得深思并急需解决的问题。因此，必须明确兵团行政主体地位，
使得兵团的政治地位和法律地位与其承担的“屯垦戍边”的任务相一致。
（二）明确兵团行政主体地位有利于兵团依法
行政水平的提高兵团大部分执法活动发生在基层单位，尤其是团场，团场履行着行政管理职能。团场在生产经营活动和社会化管理过程中，行使着土地管理、公共卫生管理、计划生育管理、科教文化管理、社会治安生公共管理的效应。因此，团场又具有行政机关的属性，这在《团场章程》中有所体现。虽然团场行使着行政职权，但团场又不是法定意义上的行政机关。行政机关资格的取得，应当同时具备下列条件：
（1）成立获法定机关批准；（2）由组织法确定职责权限；（3） 有法定行政编制并按编制配备了人员；（4）有独立的行政经费；（5） 有办公地点和必要的办公条件；（6）通过公开的方式宣告成立。团场的行政主体地位没有组织法依据，所以团场不具备行政主体资格，团场执法行为无法通过行政诉讼、人大质询等方式获得有效监督。团场执法过程中与团场职工群众发生纠纷，职工群众往往只能通过上访解决，影响社会稳定。因此，从整体上明确兵团法律地位，有利于兵团依法行政的有效开展。
（三）明确兵团行政主体地位有利于兵团职工群众依据《宪法》行使民主选举权利，推动人民代表大会制度在兵团的具体落实由于兵团整体上行政主体地位不明确，相应的兵团没有设立人大机关，兵团职工群众只能参方人民代表大会。团是自治区组成部分，仅在自治区一级与自治区党委、政府间存有隶属关系，与自治区人大和常委之间存有监督与被监督的关系，并同时隶属于中央。而它的农垦师和团场，则在团系统内实行垂直领导，与地州和县市一级党委、政府间均无任何隶属关系。兵团职工群众选举的人大代表如何代表选区选民的利益，兵团选区的选民如何监督人大代表的履职情况，都没有具体可以操作的制度，这种状况在我国人民代表大会制度日益健全完善的今天，显得很不正常。
（四）明确兵团行政主体地位有利于完善我国法治建设
兵团是国家的一个计划单列单位，兵团在新疆的存在符合国家最高利益，兵团法治建设的状况对国家而言，是局部与整体的关系，局部状况好了，则整体状况会更好。由于目前兵团整体上行政法律主体地位不明确，导致兵团范围内存在一些与法治建设不符合的地方，影响了国家法治的统一性和权威性，如农八师的师长同时担任石河子市的市长，这本身就是矛盾———作为师长，应该由兵团任命，作为市长，应该由石河子市人大选举，到底按照什么来执行？在法治的今天，这只能按照宪法执行，但前提是必须明确兵团行政主体地位。
三、解决兵团行政执法中存在的主体问题的对策分析
（一）通过全国人大立法或国务院颁布行政法
规明确兵团法律地位由全国人大或全国人大常委会制定《新疆生产建设兵团组织法》（暂定），以法律的形式确立兵团的法律地位；或者通过全国人大常委会制定决议，仿照《全国人民代表大会常务委员会关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》的形式制定设置各种执法机构，依次确立兵团行政机关的法律地位。国务院以法规的形式确立对兵团法律地位。提请国务院制定《新疆生产建设兵团机构组织条例》，以条例的方式确定兵团的机构、机构的职能，以此获得行政执法权。
（二）通过国务院各部委完善兵团各部门行政执法权
兵团现有的应具有行政管理职能但却无职的部门，应积极与中各对口部门协调，通过部委规章授权的方式获得相应的执法权。比如：公安部在对《治安管理处罚法》的解释中授权兵团公安机关享有治安管理处罚权。
（三）通过自治区地方性法规、规章，授权兵团在辖区范围内具有行政执法权继续加强兵地双方的合作，理顺兵地双方关系，加强与工商及税务等职能部门联系，在企业的注册、年审、企业信用查询等方面，需要地方具有这些职能的部门给予信息上的支持，职能上的合作，借助地方执法力量搞好兵团市场经济秩序。同时，对于兵地双方行政执法地域范围的划分和确定，还要兵地双方共同协调，避免多头执法或无人执法现象的发生。建议由国家法制局或自治区法制局认可，由国务院或自治区人民政府授权，兵团的执法监督管理工作在自治区党委、政府和兵团的统一领导下，在兵团所属范围内，由兵团独立行使监督管理行政执法职能。兵团执法监督管理部门对全兵团所属范围内的所有生产经营单位实施监督管理，并对兵团负责。各师执法监督管理部门对师属范围内的所有生产经营单位的安全生产实施监督管理，并对兵团各局负责。兵团所属范围内涉及作的行政审批，许可证发放、培训、处罚、事故处理、日常监督管理等行政执法工作，按照国家中编办和国家监督部门对兵团监督管理部门的职能要求，由兵团及师分级负责实施。
