中国宪政建设三十年： 成就与问题

董和平

摘要：现行宪法颁布实施以来，我国人民代表大会制度不断完善，选举制度日趋民主，法治建设成效卓著，宪政建设的进步是有目共睹的，但存在问题也是值得认真反思的。未来我国的宪政建设要致力于改善执政党的执政方式，强化权力机关的民意代表性和最高权威性，在选举中引入竞争机制，建立与人民代表大会制度相容的有效的违宪审查机制。要循序渐进推进宪政改革，在解决中国现实宪政问题的过程中创设具有中国特色的宪政理念和宪政模式。

关键词：宪政建设； 宪政问题； 宪政改革

现行宪法颁布实施以来的三十年，是我国政治、经济、文化和社会生活持续发展的三十年，也是我国宪政建设不断进步、民主与法治建设成果丰硕的三十年。回顾三十年我国宪政建设的历程，总结宪政建设的经验，找出其中存在的问题，理清未来宪政建设的思路，是对现行宪法实施三十周年的最好纪念。

一、三十年宪政建设的主要成就

（一） 人大制度建设有重大进展

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国社会主义宪政体制的基本设计。不断健全和完善人民代表大会制度，是我国宪政建设的核心内容和主要任务，也是我国宪政建设进步与否的重要标志。现行宪法颁布实施三十年来，伴随着经济发展和社会进步，适应国家和社会民主化法治化管理的实际需要，我国的人民代表大会制度建设稳步发展，成果卓著。三十年来，在全国人大及其常委会建设方面，我们做了两个方面的工作：

一是推动全国人大常委会委员的专职化和年轻化。早在党的十三大报告中，就明确提出了“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，逐步实现委员的专职化”的要求。从 2001 年开始，首先在北京市海淀区人大试行摸索经验。 2003 年 3 月，十届全国人大一次会议选举的全国人大常委会组成人员中首次增设 20 名专职委员，他们“主要是一些相对年轻的领导干部和专家学者，以改进人大常委会组成人员的结构”，开辟了人大常委会委员专职化的先河。这次全国人大常委会委员的专职化改革，是相对于以前所有委员都有各自职业、履行委员职责均为兼职进行的历史传统而言的，既是一次实践探索，也是对社会主义民主制度下只能实行兼职代表制的传统理论的突破。在人大常委会中增设专职委员，既可以使委员“全身心地参政议政”，“使常委会的议政水平和会议质量得到保障”，也有助于“促进人大干部与党政部门干部的双向交流。”一方面，党委可以把优秀干部有意识地放到人大领导与决策的岗位上磨炼，培养其民主意识、法律意识和公仆意识； 另一方面也可以为人大干部施展才华提供更多的机遇。 通过委员专二是全国人大专门委员会制度的完善。六届全国人大依法设立民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨等 6 个专门委员会，七届、八届、九届全国人大先后增设了内务司法委员会、环境与资源委员会、农业与农村委员会，十届、十一届全国人大专门委员会的数量一直维持在 9 个。 这些专门委员会通过议案处理、专项立法和专题调研，协助和参与全国人大及其常委会职权的行使，发挥了重要作用。在地方人大及其常委会建设方面，三十年来，全国人大和全国人大常委会分别于 1982 年 12 月、1986年 12 月、1995 年 2 月和 2004 年 10 月对地方组织法进行了四次修改，就地方各级人大及其常委会的内部组成、任期调整、职权设置和人员产生方式等方面进行了重大改革，加强了地方人大及其常委会的组织和工作建设。

1982 年 12 月 10 日，第五届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》，涉及到地方人大及其常委会建设的内容主要有以下几个方面： 1． 将“人民公社”改为“乡、民族乡”，为农村基层人大建设构筑了政权平台。2． 延长了省级和设区的市的地方人大的任期。规定省级和设区的市一级的人大每届任期五年，县、乡两级人大任期三年。3． 规定地方各级人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务； 如果担任上述职务，必须辞去常委会的职务。4．县以上地方各级人大常委会设立主任会议，处理常委会重要日常工作。5． 授权省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会拟定本市需要的地方性法规草案的权力。1986 年 12 月 2 日，六届全国人大常委会第八次会议对地方组织法进行第二次修改。涉及地方人大及其常委会建设的内容主要有： 1． 规定了地方人大专门委员会的设立及其人员产生方式。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大根据需要，可以设立法制（ 政法） 委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会，负责研究、审议和拟订有关议案，对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题进行调查研究，提出建议。2． 规定了地方人大代表资格审查委员会的设置。乡级人大每届第一次会议通过的代表资格审查委员会行使职权至本届人大任期届满为止。县级以上地方各级人大常委会设立代表资格审查委员会，其主任委员、副主任委员和委员的人选，由常委会主任会议在常委会组成人员中提名，常委会会议通过。3． 规定省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会主任会议中增加秘书长。4． 规定县级以上地方各级人大及其常委会也可以组织特定问题的调查委员会。1995 年 2 月 28 日，八届全国人大常委会第十二次会议对地方组织法进行第三次修改，对地方人大及其常委会建设作了新的调整。1． 乡级人大设主席及副主席 1 至 2 人，由本级人大从代表中选举产生，行使联系代表、组织代表开展活动、反映代表和群众建议批评和意见、召集本级人大的会议等职能。主席、副主席为人大会议主席团的成员。乡级政府领导人员列席本级人大会议。2． 根据 1993 年宪法修正案的规定，将县级人大每届任期由 3 年改为 5 年。同时，将人口在一百万以下的县级人大常委会组成人员的名额从 19 人增加到 23 人。

2004 年 10 月 27 日，十届全国人大常委会第十二次会议根据宪法修正案的规定，对地方组织法进行第四次修改，把乡、民族乡、镇的人民代表大会的每届任期由 3 年改为 5 年。同时通过了关于县、乡两级人大代表选举时间的决定，规定各地按照县、乡两级人大代表选举同步进行的原则安排换届选举，使地方各级人大的任期一致起来。

（二） 选举制度日趋民主

新中国成立后，我国共颁布过两部选举法。1953年 2 月中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，这是我国第一部比较完备的选举法。1979 年 7月，五届全国人民代表大会第二次会议适应我国政治、经济情况的发展变化，在 1953 年《选举法》的基础上作了重大的修改，重新颁布，这就是我国现行的选举法。现行选举法颁布以后，我国进入改革开放的新的历史时期。特别是 1982 年《宪法》颁布实施以来，随着我国经济体制改革的飞速发展，政治民主化的进程相应加快。迄今为止，我们于 1982 年、1986年、1995 年、2004 年和 2010 年对选举法进行了五次修改，内容涉及选举组织机构、选民登记、代表名额分配、代表候选人提名、正式代表候选人确定方式、代表候选人介绍、代表权城乡逐步平等、选举中的法定期限、投票方式改进、选举结果的确定、代表的罢免与辞职以及对破坏选举行为的制裁等方面，使我国的选举制度日趋民主，基本满足了我国人民当家作主行使管理国家和社会事务的实际需要。

1982 年 12 月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过《关于修改选举法的若干规定的决议》，对《选举法》作了如下主要修改： 1． 对农村人口选举权做了灵活规定，即在农村和镇每一代表所代表的人口数，具有特殊情况的可作变通规定。2． 对少数民族的选举权作了特别照顾的规定。3． 规范了代表候选人的介绍方式，把原来可以用各种形式宣传代表候选人的规定改为可以在选民小组会议上介绍，强调了由选举委员会向选民介绍代表候选人的做法。4． 对代表资格的终止作了特别规定，地方各级人民代表大会代表在任期内调离或迁出本行政区域的其代表资格自行终止。

1986 年 12 月，第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议在 1982 年《选举法》修改的基础上又对《选举法》进行了修改。其主要内容是： 1． 减少了全国人大代表的名额，将原来规定的全国人民代表大会代表名额不超过 3500 人，改为不得超过 3000人。2． 简化了选民登记程序，确认了选民资格“一次登记，长期有效”的原则。3． 提高了代表候选人的提名条件，将原来选民或者代表 3 人以上附议可以推荐代表候选人的规定，改为选民或者代表 10 人以上联名可以推荐代表候选人。4． 修改了差额选举的比例，将原来的“由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额的二分之一至一倍”的规定修改为应多于应选代表名额的三分之一至一倍。5． 降低了直接选举中代表候选人的当选条件，将原来获得选区全体选民过半数选票始得当选的规定，修改为“在选民直接选举人民代表大会代表时，选区全体选民过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得参加选举的选民过半数的选票始得当选。”6． 规定了间接选举的人大代表提出辞职的程序。此外，对选举委员会的领导关系、少数民族的选举、委托他人代为投票、代表的补选等也作了修改和补充。

1995 年 2 月 28 日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议再次修改《选举法》。这次修改的主要内容有： 1． 强化了妇女参政权，规定全国人大和地方各级人大代表中应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。2． 理顺了选举委员会的隶属关系，乡镇一级选举委员会由过去受县级选举委员会领导改为直接受县级人大常委会的领导。3． 缩小了代表选举中城乡人口在选举权上的差别比例。过去在选举全国人大代表时城乡差别比例为 1∶ 8，选举省级人大代表时为 1∶ 5，选举县级人大代表时为 1∶ 4。这次修改为，全国、省、县三级人大代表选举中城乡人口差别比例一律为 1∶ 4，这是朝更平等更民主方向的发展。4． 缩短了选举时间期限。将选民名单的公布日期由选举日前 30 天改为 20 天，将初步候选人名单的公布日期由选举日期的 20 天改为 15 天。5． 具体规定了罢免的程序，特别是对罢免案的提出程序和表决方式作了规定。这些规定为选民和原选举单位行使监督权，提供了法律程序上的有力保障。此外，这次《选举法》修改还增添了可以预选方式确定代表候选人、县级和乡镇人大代表提出辞职的规定。

2004 年 10 月，第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《关于修改全国人大和地方各级人大选举法的决定》，再次对我国《选举法》进行修改。这次《选举法》修改的主要内容有： 1． 明确规定了预选程序，使直接选举和间接选举中正式代表候选人的确定程序更加公开透明。2． 代表候选人的介绍程序更加民主化，增加规定选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民问题的内容。3． 明确了“贿选”的含义，增加了对国家工作人员破坏选举行为的惩罚力度，确实保障了选民和代表的自由选举。

对《选举法》的最近一次修改，是 2010 年 3 月第十一届全国人大第三次会议通过的。其主要内容是：1． 实行城乡人口选举权“同票同权”，使我国选举制度向民主化方向大大迈进一步。2． 确保基层代表数量，解决“官多民少”现象，规定： “全国人民表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表”。3． 完善了无记名投票程序，规定选举时应当设有秘密写票处，选民的自由选择权得到切实保障。4． 保障选民自由选举权，增加规定“任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权”。5． 完善了计票、监票程序，规定“代表候选人的近亲属不得担任监票人、计票人”。6． 对代表的罢免、辞职程序作出更加具体和民主化的规定。三十年来我国《选举法》的五次修改，使我国的选举制度日趋民主化和规范化，也真实地反映了我国宪政进步的历史轨迹。

（三） 法治建设成就卓著

法治与宪政从来都是统一而不可分割的，法治既是宪政的核心内容，又是宪政的必要保障，同时也是宪政实现程度的重要标志。三十年来，我国宪政建设的重要成就之一就是社会主义法制体系逐渐形成，执法状况显著改善，国家和社会管理的法治化程度不断提高。

第一，及时修宪，完善宪法制度。现行宪法颁布以来的三十年，是中国改革开放不断深化、中国社会发生巨大变化和持续进步的三十年，也是我国宪法修改频率最高、幅度和力度最大的历史时期。宪法修改是对改革成果和社会变迁的真实记录，也是宪法作用的充分展现。三十年来，我国在宪法修改方面呈现出两个特点。首先是修宪方式有所改进。从 1988 年起，我国改变了过去“修改一次，重颁一次”的传统修宪做法，开始采用宪法修正案的方式对宪法的个别内容予以修改和完善。在宪法文本主体保持不变的基础上，将宪法内容的具体修改作为宪法修正案附于宪法正文之后，宪法修正案也是宪法规范的有效组成部分。这种修宪方式的改变，符合我国改革进程逐步推进、宪法制度分阶段逐层次完善的实际需要，也是对外国有益宪政经验的合理借鉴。它有利于保持宪法的权威性和稳定性，有利于清晰真实地记录宪法制度的前后变化和历史演进，是我国宪法立法技术的进步。其次，与 1954 年《宪法》颁布以后至 1982 年《宪法》颁布以前的历史时期相比，现行宪法颁布以来的三十年，我国宪法修改的频率、幅度和力度都是空前的，内容涉及宪法序言、宪法总纲、公民基本权利和义务、国家机构、国家标志等各个方面。这一方面说明现行宪法颁布以来这一历史时期是我国在政治、经济和社会各个方面发展变化最快最大的时期，宪法作为国家的根本法既要确认改革的有益经验和成果，也要为下一步改革提供原则指导，这种实际需要所导致的宪法修改是对社会变迁过程的真实记录，也是宪法在社会变迁中发挥作用的实际表现； 另一方面，宪法的不断修改和宪法制度的不断完善，也反映了我国在宪法立法、宪政建设和宪法学研究方面的巨大进步，应该说它是这一时期社会进步和宪政进步的综合表现。

现行宪法颁布以来，我们共进行过四次宪法修改，形成了 31 条宪法修正案。第 1 条和第 2 条有关允许私营经济合法存在和土地使用权有偿转让的修正案，是 1988 年 4 月 12 日七届全国人大一次会议通过的。第 3 条至第 11 条有关宪法序言、经济制度和基层政权建设的修正案是 1993 年 3 月 29 日八届全国人大一次会议通过的。在前 11 条修正案中，有关经济制度方面的修改占 8 条，如实地反映了改革开放初期十余年间我国经济体制改革进展较快而政治体制改革略微置后的现实情况，体现了经济体制改革对相应的宪政制度改进提出的新要求。第 12 条至第17 条修正案内容涉及我国宪法序言、经济制度等宪法制度的修正，特别是依法治国原则进入宪法，是1999 年 3 月 15 日九届全国人大二次会议通过的。第 18 条至第 31 条修正案是 2004 年 3 月 14 日十届全国人大二次会议通过的，内容包括对宪法序言、经济制度、公民基本权利和义务、国家机构的修改、充实和完善，人权保障原则和私有财产权受保护原则进入宪法，顺应了社会发展的现实需要，也是我国宪政民主化进步的重要标志。第二，制定和修改宪法性法律，为国家民主管理提供法律依据。

宪法的最大特点就是其根本性和原则性，这就决定了宪法必须要通过普通立法具体化才能在现实生活中发挥其规范作用。在普通立法中宪法性法律居于首要的地位，它能够为国家政治管理和社会管理提供框架支持，为公民基本权利的实现和保障设定基本规范。正是在这个意义上，宪法性法律是宪法制度的重要组成部分，宪法性法律的完善也是宪政建设和法治建设的重要内容。自现行宪法颁布实施以来，通过制定和修改宪法性法律，我国的宪政体制不断完善，宪政改革得以有效进行。1． 1982 年 12 月制定《全国人民代表大会组织法》，1982 年、1986 年、1995 年、2004 年四次修改《地方组织法》，1982 年、1986 年、1995 年、2004 年、2010 年五次修改《选举法》，1989年 4 月制定全国人民代表大会议事规则，1987 年 11月制定《全国人大常委会议事规则》，1982 年 12 月制定《国务院组织法》，1983 年、1986 年、2006 年三次修改《人民法院组织法》，1983 年修改《人民检察院组织法》，2000 年 3 月制定《立法法》，为国家社会主义民主政治的实施构建了法治基础，为国家机关的有效运行提供了法律规范，也为人民当家作主提供了制度保障。2． 1991 年制定《香港特别行政区基本法》，1993年制定《澳门特别行政区基本法》，为贯彻落实“一国两制”方针、实现国家统一建立了特别行政区制度，保持了香港、澳门的长期繁荣和稳定。3． 1984 年 5月制定《民族区域自治法》，2001 年 2 月修改《民族区域自治法》； 1989 年 12 月制定《居民委员会组织法》；1998 年 11 月制定《村民委员会组织法》，2010 年 10月修改《村民委员会组织法》，为民族自治和基层群众民主自治提供了依据和规范。4． 2005 年 3 月制定《反分裂国家法》，与《缔结条约程序法》、《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》、《国旗法》、《国徽法》等法律一起，构成了维护国家主权和领土完整的法律制度。

第三，制定和修改普通法律，构建社会主义法律体系。建设有中国特色的社会主义法律体系，是我国宪政建设的重要目标之一，也是我国立法工作的主要任务。三十年来，围绕我国市场经济体制建设和民主法治体系建设的实际需要，法律体系的构建是有计划、分阶段逐步进行的。上世纪 80 年代，我国的立法工作主要是适应改革开放的实际需要，制定和修改普通法律，确认改革成果，并为改革的进一步拓展和深化服务，可以说是为社会主义法律体系构建基础的时期。这一时期，制定了《民法通则》、《全民所有制工业企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《专利法》、《商标法》、《著作权法》、《经济合同法》、《企业破产法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《义务教育法》、《文物保护法》等法律。进入上世纪 90 年代，党和国家提出建立社会主义市场经济体制的重大战略决策，国家立法机关按照建立社会主义市场经济体制的要求，加快经济立法，在规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、促进对外开放等方面，制定了大量法律，同时修改完善其他法律，逐步形成了社会主义市场经济法律体系。这一时期制定的法律主要有： 《公司法》、《合伙企业法》、《商业银行法》、《乡镇企业法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《拍卖法》、《担保法》、《海商法》、《保险法》、《票据法》、《城市房地产管理法》、《广告法》、《注册会计师法》、《仲裁法》、《审计法》、《预算法》、《中国人民银行法》、《对外贸易法》、《劳动法》等法律。为完善刑事法律，修订《刑法》，形成了一部统一的、比较完备的《刑法》； 修改《刑事诉讼法》，完善了刑事诉讼程序； 为规范和监督权力的行使，制定了《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《法官法》、《检察官法》、《律师法》等法律。

1997 年以后，国家立法工作依据 “依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，明确提出建设中国特色社会主义法律体系的立法目标，一方面继续加快经济立法，另一方面致力于文化教育和社会立法，更加注重立法的系统性和法律的社会效益。这一时期相继制定了《证券法》、《合同法》、《招标投标法》、《信托法》、《个人独资企业法》、《农村土地承包法》、《政府采购法》等法律，修改了《对外贸易法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《专利法》、《商标法》、《著作权法》等法律； 制定了《立法法》、《行政复议法》、《高等教育法》、《职业病防治法》，修改了《工会法》、《文物保护法》、《海洋环境保护法》、《药品管理法》等法律，中国特色社会主义法律体系初步形成。

2000 年以后，我国立法工作进入了新的历史时期。这一时期的主要任务是促进社会经济的有序健康发展，推进社会的和谐进步，加快民主法治建设，完善有中国特色的社会主义法律体系。这一时期制定的法律主要有： 《行政许可法》、《行政强制法》、《物权法》、《侵权责任法》、《企业破产法》、《反垄断法》、《反洗钱法》、《企业所得税法》、《车船税法》、《企业国有资产法》、《银行业监督管理法》、《社会保险法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《人民调解法》、《劳动争议调解仲裁法》、《食品安全法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《环境影响评价法》等法律。此外，还制定和修改了一批加强社会管理、维护社会秩序等方面的法律。

第四，进行法律法规清理工作，促进法律体系的完善、统一与协调。在进行立法的同时，国家立法机关还特别重视法律法规的清理工作，以保证国家法律体系的内在统一。“2009 年以来，全国人大常委会、国务院、地方人大及其常委会集中开展了对法律法规的全面清理工

作。全国人大常委会废止了 8 部法律和有关法律问题的决定，对 59 部法律作出修改； 国务院废止了 7 部行政法规，对 107 部行政法规作出修改； 地方人大及其常委会共废止地方性法规 455 部，修改地方性法规1417 部，基本解决了法律法规中存在的明显不适应、不一致、不协调等问题。”“截至 2011 年 8 月底，中国已制定现行宪法和有效法律共 240 部、行政法规 706部、地方性法规 8600 多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成。”

二、未来宪政建设的基本思路

现行宪法颁布实施以来，我国宪政建设取得了令人瞩目的成就和进步，但存在的问题也不容忽视。未来我国宪政建设，需要在全局考量中国宪政建设现状、特点、步骤和方式的基础上提出建设性的对策。

第一， 坚持党的领导，科学依法执政。

坚持党的领导，是我国社会主义宪政制度的特色和优势。中国的宪政建设一定要依据中国的特殊国情来进行，要总结长期以来政权建设的历史经验，要贯彻社会主义宪政的基本原则，要体现现阶段社会管理的实际需要，归根结底于一点，就是要有一个强有力的政治中心，就是要在发扬民主的基础上坚持党的领导。我国的政治体制改革，“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”。

坚持党的领导，必须扩大党内民主和党外民主，强化民主执政理念。党的领导的力量来自于凝聚党内智慧、形成正确决策和强大的现实执行力，这就必须确立民主执政的理念，建立健全党内外民主机制。扩大党内民主，就是要总结执政党建设的历史经验和正确做法，完善党内民主参与、民主决策、民主监督、民主纠错和责任追究机制，形成有效具体的民主执政工作程序。扩大党外民主，就是要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商和基层民主协商。只有加强党内外民主，才能使党的领导凝聚共识、树立权威，保证其有效实现。

坚持党的领导，必须处理好党同国家权力机关的关系，科学配置权力关系。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，是党的领导在国家事务中发挥作用的主渠道。坚持党的领导，一方面要改善党的领导方式，执政党要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用； 另一方面，要致力于执政权力的科学配置建设，明确划分执政党和国家权力的界限。在我国现阶段的政治实践中，党的领导与人大享有的法定宪法权力界限不明，实际运作中往往相互重叠、互相取代，既影响了执政党的权威，也不利于国家权力机关和整个国家宪政体制的依宪运行，导致双向削弱、权责不明、权责分离。理顺执政党和国家权力的关系，既保证执政党的政治领导，又切实实现人大作为国家权力机关的法定权威，是我国宪政建设中一直难以解决但又必须妥善解决的问题。划清在具体权力行使上执政党与国家权力机关的职权范围和责任界限，就能够取得执政党和国家权力机关双向加强的“双赢”效果，也能够由此理顺宪政权力关系，强化宪政监督和宪政法律责任，以期逐步解决权力腐败和效率不高的问题。

坚持党的领导，还必须推行党的领导法治化，确保党的领导的规范化和有效化。政党政治是现代民主政治的基本表现形式，政党立法是世界民主国家宪政实施的通例。政党立法的目的，在于确认政党在国家政权运行和社会生活中的地位，规范政党的权利和义务，约束政党行为，更好地发挥政党的民主执政和民主参政作用。在我国长期的宪政建设中，我们没有政党立法，执政党在领导国家权力的过程中无法可循，民主党派的民主参政也无据可依，政党行为随意性很大，缺少规范意识和责任观念，严重影响了党的领导的有效实现和政治权威。我们应该从中国的政治国情和实际需要出发，进行政党立法，规范执政党的领导地位、领导方式和领导程序，实现党的领导的规范化和有效化。当然，必须说明的是，制定政党立法，不是要否定或削弱党的领导，而是要在现行宪政体制下加强和有效地实党的领导。在法律范围内和宪政框架下实现党的领导，寓党的领导于国家权力的制度化运作之中，既是国家宪政建设的需要，也是符合党的“在宪法和法律范围内活动”的原则的。进行政党立法，还要破除陈旧的立法观念。在我国以往的立法实践和学术研究中，有一种观念认为党的领导不能“入宪入法”，其理由是法律只规范国家权力和国家事务，执政党作为群众组织其活动只能由党内章程予以规定。这种观点的谬误之处，在于没有真正认识到我国政党制度下执政党的领导性质和特殊地位。实际上在我国，甚至在任何民主国家，执政党已经不是一般的群众组织，因为它已经参与了国家权力的行使，所以也应该而且必须接受宪政的运行规则和相应的法律约束。就此而言，笔者认为，执政党的行为必须“入宪入法”，非此便不符合宪政精神，非此也不能解决现阶段中国宪政发展中的症结问题。第二，引进竞争机制，确保选举实效。民主选举是人民代表大会制度的组织基础，完善选举制度使其发挥实效是健全完善人民代表大会制度的重要内容。所谓选举的实效应该体现为选民依法自由、真实、有效地表达其个人意志，体现为选举组织的一切程序和制度都围绕国家政治运行民主化的需要确立和运行。西方国家的选举过程固然有其金钱操纵的致命弊病，但如果从选举实效方面看，其中对选民资格的一些合理限制、竞选机制及其他具体程序与制度仍不乏优越之处，既从法律上基本保证了选民自由参选行使选举权，也保证了国家民主参与在能力、素质等实质方面的平等性，对于不断提高国家政治生活的民主化有重要意义。

在我国人民代表制度下的民主选举，从本质和基本原则方面讲有其固有的民主性，但在一些具体的机制与环节方面还存在着许多弊端，导致选举实效不大。具体表现： 一是选民资格规定上追求形式平等，忽视实质平等。不但一些合理的限制如受教育程度方面的限制没有体现出来，导致选民在参政能力上的不平等，而且允许未被剥夺政治权利的在押服刑人员在狱中参加选举，损害了选举的民主性和严肃性。二是追求形式上的高参选率，个别地区甚至强制参选或以发放补贴或许诺利益刺激参选，导致选举中废票增多和意思表示不真实的投票增多，为一些派别和个人操纵选举大开方便之门。三是选举中缺少竞争机制，不利于保障选民的被选举权的实现，也不利于选民作出正确抉择行使自己的选举权。四是个别党派和个人不法干预选举过程，“指选”、“保选”、“拉票”现象或事先培植、安插“侯选人”的情况并非少见。凡此种种造成的“虚假繁荣”，不但妨害了选民自由有效地表达个人意愿，影响了选民的参政积极性，而且延缓、破坏了国家的政治民主化进程。而没有广大人民群众的真正民主参与，我们的人民代表大会制度就失去了政治和社会基础。

对于选举制度的改革，学术界和社会各界关注较多，有的学者还提出扩大直接选举的范围直至人大代表全部直选的观点。笔者以为，我国选举制度的改革应注意具体选举程序中的细节完善，诸如选民资格的合理限制、选区代表名额分配的公平与均衡、代表候选人提名中选民提名与政党提名的平等性、正式代表候选人确定过程的民主化和公开化、代表候选人宣传方式的民主化和规范化、对贿选行为的界定和规范、间接选举代表中秘密投票的保证措施，等等。特别重要的是，要在选举中引入竞争机制，允许独立候选人自荐参选，保证选民被选举权的实现。对选举竞争机制要有程序规范，确定竞争参选的提名程序和资格审查条件，规定竞争参选的具体方式、竞争过程的监督、竞争舞弊的防止和惩戒措施，以保证竞争选举过程的公开透明和公平。

对于扩大直接选举的范围，则应持慎重态度。直接选举在理论上的优越性是不可否认的，但其现实操小，而在于这个范围的确定和具体选举机制是不是符合本国本地的实际情况，能不能达到选民意愿表达的民主性、真实性和选贤任能的选举目标。在笔者看来，我国现阶段县、乡两级人大代表的直接选举的范围是适合选举的实际需要的。我们应该看到，即使是现行的县乡直选，由于我国县级行政区划较大，参选人口众多，选民素质参差不齐，加上我们现有的选举组织和选举宣传水平有限，都难以达到选民对代表候选人的充分了解，个别人和个别势力操纵选举的情况时有发生。如果我们再将直接选举范围扩大到省级或全国，选民就更加难以了解候选人的情况，选民投票的盲目性加大，选举意愿更加分散，给选举中不法势力的操纵留下更大空间，选举秩序难以保证，反而达不到增强选举民主性的目的。所以，在现有基础上逐渐加大选举中的民主因素，求得选举的民主实效，是选举制度完善的合理思路。第三，设立宪法法院，落实违宪审查。违宪审查是宪法实施的最后防线，也是惩治违宪行为、恢复宪政秩序的最有效手段。在我国，全国人大常委会的违宪审查多年来有名无实，一方面有其事务繁多无法切实履行职权的原因，但更根本的原因还在于这一机制设计本身存在致 命缺陷，加上我国“党”、“国”关系没有理顺，自然无法发挥违宪审查和违宪制裁的效力。探索一种符合中国实际需要、内部机制建构科学的违宪审查体制，是未来我国宪政建设的重要任务。

笔者以为，在中国构建违宪审查体制的最核心问题，一是要符合宪政规律，确保机制设计的科学与有效； 二是要评估违宪审查机关与中国现行人民代表大会制度在设计上的相容性，即要解决违宪审查机关与全国人大最高性的关系问题。在以往学术界对违宪审查问题的研究中，关于我国违宪审查机关的设置，基本上可以概括为三种观点：1．在全国人大内部设立宪法委员会，专司或协助全国人大及其常委会进行违宪审查；2.在最高人民法院设立宪法法庭行使违宪审查权；3．设立宪法法院行使违宪审查权。还有的学者提出复合模式，即由全国人大或其下设的宪法委员会与最高法院违宪审查庭或宪法法院结合行使违宪审查权，但这一模式归根到底都可依据其违宪审查的最终决定权归属将其归类于前述三种模式之一，因而没有作为独立观点单列。还有的学者在论述各自模式中也提出在地方设立相关性质的违宪审查机构，这里也将其归于前述各自所属的模式之中。

分析上述三种模式在中国实施的可能性，我以为在这三种观点中，除第一种观点直接表明其完全相容于现行人民代表大会制度、与全国人大的最高性相一致外，其他两种观点的持有者均没有解释或无法说明这一问题。主张最高法院设立宪法法庭行使违宪审查权者，无法解释在现行人民代表大会体制下司法机关何以能监督最高权力机关以及司法机关作为可能违宪的主体如何进行自身监督的问题。主张设立宪法法院行使违宪审查权者，没有进一步研究或回避说明宪法法院监督是否意味着宪法法院高于全国人大，以及会不会由此形成全国人大以外另一最高或并列的权力中心的问题。这一理论研究上的缺憾直接导致官方和社会主流意见淡化后两种违宪审查机关设计而认同第一种观点的后果，而这种状况反过来又促使学术界的研究不恰当地集中于全国人大内部设立违宪审查机构的无谓的重复论证，这就是迄今为止中国违宪审查的理论和实践少有实质进展的根本原因。

笔者认为，科学有效的违宪审查体制应该具备两大要素，即独立性和司法性。独立性，即违宪审查机关要独立于被监督对象，否则便无以保证违宪审查的公正性和可行性；司法性，即违宪审查机关及其裁决必须具有司法强制效力，否则就无法确保违宪审查的权威性和有效性。以此衡量现有的三种设计，全国人大内部设立宪法委员会和最高法院设立宪法法庭的违宪审查模式均不具有法理上的合理性，唯有宪法法院模式才是中国违宪审查唯一可行和有效的选择。设立宪法法院进行违宪审查与中国人民代表大会制度的基本架构和全国人大的最高法律地位是完全相容的。首先，宪法法院在违宪审查方面的权威性并不等于在整个国家机构体系中的最高性，这与中国全国人大制度的基本架构和全国人大的最高法律地位并不矛盾。其次，宪法法院的违宪审查对全国人大的最高法律地位非但没有危害，反而是强化和落实全国人大最高法律地位的有效手段。全国人大的权威地位来源于宪法的制度设计，只有通过违宪审查使宪法制度得以完全实施，全国人大的法定权威才能够真正落实和实现。实际上，在现阶段中国政治实践中，违宪情形绝大多数都是对全国人大法定权力或全国人大权威的侵害，因而，宪法法院的违宪审查是全国人大最高性的最有效保障。最后，在宪法法院模式的

设计中，宪法法院虽然独立于全国人大系统，但从产生方式上来讲，还是由全国人大选举产生，要对全国人大负责，这也是全国人大最高性的具体体现。

第四，尊重中国国情，政改循序渐进。

任何宪政体制都是根植于特定国家的历史文化传统、适应现实政治经济和社会治理需要的一种历史选择，其运行也有其自身的内在规律。中国未来的宪政改革一定要适应国情、循序渐进，才能取得相应的实际效果，这是中国自清末以来宪政改革的历史经验，尊重国情进行宪政建设，首先要以现行的人民代表大会制度为基础进行改革，保持现有政治力量的利益均衡和政权平稳。中国的人民代表大会制度是一种与西方议会制并行的实现民主目标的制度安排，西方议会制下是通过权力分离、权力制约达到权力平衡而最终实现民主，而人民代表大会制则是通过权力在民主基础上的层层集中将国家的一切权力归于人民之手、置于人民的监督之下而达到民主的目的，应该说二者是各有优势殊途同归的。从人民代表大会制度的设计理念和实际运行来看，这种政治权力的相对集中和民主与集中相结合的政治运行模式符合中国长期以来的政治历史传统，也是在中国这样一个幅员辽阔、人口众多、民族宗教关系复杂、各地区经济社会发展不平衡的国家实行有效管理的实际需要。对于人大制度实践中出现的权力制约不足、民主监督不力的问题，完全可以经由有计划的宪政改革予以解决，事实上三十年来我国人大制度的发展正是依循这一方向不断进步的。随着未来宪政改革的持续深入，人大制度必将不断优化，宪政状况将会更趋民主化。

其次，尊重国情进行宪政建设，还要循序渐进。中国的宪政改革不能谋求“一步到位”，而要在现行体制的基础上有计划地逐步地增强民主色彩，才能最终达致民主宪政的目的。任何激进的“全盘否定”式的改革，不但不能解决中国的宪政问题，只能造成经济衰退和社会混乱，最终的结果必然是延缓政治改革的进程和宪政事业的倒退。三十年来我国宪政事业持续进步的事实说明，只有保持中国经济的高速成长和中国政局的长期稳定，才能为宪政改革提供坚实的基础和良好的环境。任何时候都不能忘记，宪政的最终目的是为了人的更高质量的生存与发展，如果背离了这一点，任何宪政都是没有意义的。

最后，未来的宪政建设要致力于创设符合中国文化和历史传统的宪政模式。中国的历史文化源远流长，中国的政治发展有其内在规律和独特模式，中国人生存发展的现实需要也与西方国家有巨大差别，这就决定了我们的宪政改革不能完全移植西方的宪政模式。未来中国的宪政建设要打破以西方宪政模式作为唯一标准的“宪政奴性”，要着力在解决中国现实宪政问题的过程中针对中国的实际需要设计出具有中国特色的宪政理念和宪政模式，要注重宪政进步的实效而不是西方人认可的“民主”形式。只有解决好自己的宪政问题，树立起自己的宪政品牌，中国的宪政建设才会有真正的未来。