“法治量化”探索
——余杭“法治指数”讨论大盘点
我国香港地区在2005年开展和实施的法治指数项目以质化和量化相混合的方法对政府和社会的法治状况进行评价，在及格分为50、满分为100的情况下，香港的法治指数为75分。按照香港社会服务联会制定的7项法治分类指数，如现有法律符合健全法律的基本要求、政府依法行事、防止政府任意行使公权力的规则存在、法律面前人人平等、执法公正、司法公义人人可及以及法律程序公平，这些方面的数据有利于从整体上把握香港法治社会的状况，对发现的问题有利于提早进行防范，使社会的整体运行纳入可预期的轨道中。
大陆第一个学习香港该做法的是浙江省余杭市，——余杭法治指数一出台，立即引来各方关注，它的出台本身也国内学者们的参与，如下是参与评审的学者们∶
中国政法大学
中国社会科学院名誉学部委员李步云
中共中央党校副校长石泰峰
中国社会科学院法学研究所所长李林
司法部研究室副主任王公义
中国人民大学教授张志铭
国家统计局统计科学研究所研究室主作吕庆喆
上海交通大学党委副书记郑成良
浙江省人大法制委主任委员胡虎林
浙江工商大学校长胡建淼
浙江省高级人民法院副院长童兆洪
浙江大学光华法学院长孙笑侠
教授林来梵
教授钱弘道
香港大学法学院副院长戴耀庭
余杭市的法治指数一公布，立即引路社会各个群体的广泛关注，是也？非也？一切都还“在路上”，如下是收集进来各方的观点，以期较全面的盘点该场也许将要影响中国法治民意参与方式的大讨论——
法治该怎么来量化 “指数算式”集合了公众关心的热点问题〔来源∶浙江日报〕
建设“法治余杭”，是2006年初余杭区委出台的一份意见。在余杭区邀请多位全国知名法学专家参与研讨时，浙江大学光华法学院教授、中国社会科学院法学研究所研究员钱弘道提出了“法治量化”的概念：
“法治建设的成效究竟怎么样，需要一个可量化的指标来衡量和评价。”很多专家表示认同，过去的定性分析主观性强，随意性大，评价较为模糊，应该纳入一定的定量分析，使之“更加客观和科学”。
这个大胆的想法很快付诸实践。余杭区与浙江大学光华法学院联合成立了“法治余杭评估体系”课题组。用了将近1年的时间，课题组在余杭各个政府部门、乡镇、村进行实地调研，组织了数十次的讨论会和座谈会，收集了1000多条有关法治建设的指标数据。
“1”是一个法治余杭指数，这是对余杭公民社会现状最概括的评价，“用一个指数来度量余杭的法治状况”。
“4”是四个评估层面——区本级、区级机关部门、乡镇街道、村和社区。
“9”是面向公众的九种调查问卷。涉及党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感等九个方面。
“我们将余杭区的法治状况作为一个制度样本，通过对其各个政府部门和社会领域的描述，勾画出整体的轮廓，再进行统一说明和评估。”课题组的专家称，例如干部选拔任用体系的科学规范程度、政府各部门对群众投诉案件的办结率、政府当年新增财力用于社会事业和解决民生保障问题的比例……多项公众关心的问题，都纳入了指数计算的依据。
他们将种种能够反映现实状况的“指标”集合起来，进行科学筛选，并折合成一定权重的分数进行综合评估。
钱弘道说，从宏观上看，法治的指标体系综合构成了一个全方位的目标要求，行政机关和公务员必须全面兼顾，不能偏废和失衡，否则无法获得好的分值。“从这个意义上，法治评估体系是能够反映出一个地区在法治上的总体状态的。”
余杭开内地法治量化评估先河〔来源中国经济时报〕
日前，我国著名法学家、中国政法大学教授江平在杭州宣布，2007年杭州市余杭区的法治指数为71.6。这标志着余杭区法治量化评估体系基本建成。中国社会科学院法学研究所所长李林认为，余杭出台的“法治指数”是对地方法治水平量化考核方法的突破和创新，将对中国民主和法治进程产生不可估量的影响。
早在2005年，余杭区就实现了人均GDP4000美元。在经济强区、生态城区、文化名区的阶段性目标相继实现后，余杭区委、区政府提出了建设法治余杭(城区)的口号，开启了地方法治建设模式的先例。
股票有指数，法治也有指数。余杭区委、区政府向法学专家智囊团借脑，并借鉴香港等地引入国际性的综合评价指标——法治指数，在出台《“法治余杭”量化考核评估体系》这杆“标尺”的基础上，通过数字对2007年度余杭法治建设规划和活动的绩效进行了相对客观的评估，为2007年度余杭区的法治发展水平“打分”。此“法治指数”在我国大陆尚属首例，目前，我国实施法治量化评估体系并推出法治指数的，仅有香港特别行政区(我国香港地区于2005年开始建立法治指数。去年，世界银行也将法治指数作为国家无形资产的重要组成部分。)
据介绍，余杭法治指数是通过一个数字对余杭年度法治发展水平进行最直观的评估，即对该区法治建设规划和活动的绩效进行相对客观的评估，类似幸福指数、和谐指数的设计。余杭法治指数具备指数的普遍特点，是统计资料与人们的认知相结合的评价体系，它不是一套严格意义上的统计指数，不具有绝对量的可比性。与单纯统计指标相比，它的优势在于关注了动态中的法治状况。余杭法治指数选取党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐九项法治的总体目标作为法治条件，既符合余杭法治的实际，又反映余杭法治的特点。
在上述九大条件的基础上，还将每一部分的抽象要求具体细化为各个指标。在参考数据的选取中，作为评价依据的客观基础来自两方面：一是与法治状况有关的官方的各项法律数据；二是群众调查问卷所得的数据。
问卷调查通过中立的机构进行，得出的结论同样作为客观数据提供给评审者参考。这种方法可以较好地解决如群众法律意识等较难直接统计的数据搜集问题。并且在一定程度上也能克服大家对官司方数据所持的怀疑，群众的参与也能使整个法治指数的可信度增强。这两种方式的并用是一种抽象与具体的结合，在很大程度上可以去伪存真，得出较为科学的评估。
这些数据可分为“数量指标”和“行为指标”。“数量指标”是指可以直接通过实际数据测量的指标，如犯罪率、每万人拥有的律师人数等。“行为指标”是指用来表示组成人员某种行为强度的高低。例如用60分表示城市管理执法者的依法行政意识淡薄，用100分表示其依法行政意识强烈。
调查问卷内容包含九项，分别是：群众对党风廉政建设的满意度、群众对政府行政工作的认同度、群众对司法工作的满意度、群众对权利救济的满意度、群众的社会法治意识程度、群众对市场秩序规范性的满意度、群众对监督工作的满意度、群众对民主政治参与的满意度、群众对安全感的满意度。
调查同时坚持实事求是和客观中立的原则，尽可能扩大调查面，选择不同职业、年龄、文化程度的被调查者进行广泛调查，调查范围遍及调查区域内的党政军工农学商等各种单位、火车站、汽车站、广场、公园、街头巷尾、店铺摊吧、闹市乡镇以及被调查者家中等等。调查方式有实地调查、电话访问和网上调查等。
在评审的过程中，评审专家分为两个评审组：一是内部评审组。该组人员都是在不同范围内直接参与法治运作的人员，对于法治理念、司法行政实务和余杭法治的现状有深入的了解，其评审的准确性较高；二是外部评审组。该组人员包括评估机构挑选的各类与法治相关的非政府组织、学术机构、新闻媒体的人员以及参与过司法诉讼的当事人代表。该组成员虽然不直接参与余杭法治的运作，但熟悉法治的理念与实践，对余杭法治的现状也有不同的体会，因此其评估结果的好坏也能在一定程度上反映余杭法治的程度。
余杭试点"法治指数"〔来源: 21世纪经济报道(广州)〕
从今年起,这项被称作"法治指数"的评估体系,在杭州市余杭区正式实施。"它就像一把看得见的'标尺',可以量量我们的法治化水平有多高"。身为孤林村村长的老胡如是说。
该体系在大陆地方法治建设中尚属首创,此前中国仅有香港特别行政区实施法治量化评估体系并推行了类似"法治指数"。
法治"晴雨表"
近年来,余杭区一直名列全国百强县(市、区)前20位,市民对民主政治、制度文明的诉求不断增强。
例如,行政诉讼中政府一把手出庭应诉已经制度化;余杭农民在全国率先自荐海选村官;社区换届选举100%实行直选;余杭农民陈法庆率先向国家有关部门递交<环保公益诉讼立法建议书>……余杭当地官员设想,能否以数据指标形式,将各项法治事务准确度量?
2006年初,余杭区委提出建设法治城区目标,明确要求"党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐"。
2006年4月,9位国内知名法学专家受聘担任建设法治余杭专家委员会委员,随后到全区48个部门、14个乡镇街道收集1000多条有关法治建设的指标数据,这也形成了法治余杭建设量化指标的基础。
2007年8月,这套涵盖各领域的法治建设评估体系出台了,其特色可以用"149"三个数字来概括。即:一个法治余杭指数;4个"评估层面"(区本级、区级机关部门、乡镇街道、村社区);9种面向老百姓的调查问卷。
这套问卷涉及党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感和满意度等9方面,总分为1000分。
其中,诸如"贫困人口得到救助率达到100%,孤寡老人救助率达到90%,每少一个百分点扣1分";"组织开展村民自治章程的学习宣传,使村民自治章程入户率达100%,不达标扣2分"等考核条目,将是余杭全区及各机关部门、镇乡、农村(社区)工作的考评指标。
杭州余杭区委书记朱金坤表示,有了这个"考卷",各级党政干部的工作目标变得不再笼统,不再原则,不再模糊。而全民参与监督、促进政府运作的形式,也使得政府行政变成一种可以量度、监督、奖惩的行政治理方式。
该体系课题组组长、中国社科院法学所研究员钱弘道认为,这项综合性评估体系具有引导功能、评价功能、预测功能,可以作为其它地区进行社会治理的蓝本。
能否顺利实施?
"法治"可以被量化吗?
中国社科院法学研究所所长李林公开表示,建立法治量化评估体系对于余杭这样的基层行政区而言,是推进民主法制建设的新探索。
中国香港地区已在2005年开始建立法治指数来量度香港实行法治的情况,2006年,世界银行也将法治指数作为国家无形资产重要组成部分。
中国政法大学教授马怀德认为,在中国这样一个主要依靠行政主导的发展中国家,推行法治与发展经济一样,需要来自政府方面的强大动力。包括法治指标在内的较为全面的政绩考核标准,恰恰能够提供这样的动力。
浙江大学光华法学院院长孙笑侠认为,法治有六个语境,其要义分别为依法治国、依法办事、法治精神、社会秩序、生活方式及执政方式。
孙笑侠说,如果每一位执政者都能有这个意识的话,社会主义法治建设的推进速度就会更快一些。
然而,一位余杭当地村干部则对"法治指数"的可行性持保留态度。以政府"一把手"出庭应诉为例,据新华社报道,杭州市政府2007年底发布一份实施情况报告显示,自2006年9月杭州市实施行政首长出庭应诉以来,各区、县政府所属部门行政首长应出庭86起,实际"一把手"和分管副职出庭55起,出庭率仅为64%,存在出庭尚流于形式的现象。
这位质疑者指出,"法治指数"的问卷总共有数百条考核细则,即使能够一一落实,但在数据统计过程中也难免出现各种纰漏。
她建议,可以在部分乡镇试点,由第三方机构介入操作这类考核问卷。此后,再逐步完善这种由政府主导的评估体系。
将科学发展理念引入法治建设〔来源：《学习时报》〕
据新华社
余杭推出的这一法治指数，是法治绩效评估实现科学化的有益尝试，是法治建设践行科学发展观的体现，彰显了法治建设的科学发展导向。
近年来，幸福指数、诚信指数、环境指数、廉政指标、政府绩效指标等新事物不断涌现。而法治是社会文明进步的重要力量，在全面推进依法治国的时代背景下，法治指数也无疑让人充满期待。据笔者所知，在法治指数方面，深圳也有探索。深圳曾于去年出台《深圳市建设法治政府总指标体系》（建议稿），用来评价和推动深圳市法治政府建设。该指标体系主要从制度建设、机构职责与编制、行政决策、行政审批、行政处罚、行政服务及信息公开、行政监督、行政救济、行政责任、财政管理等10个方面的法制化情况入手，设置评判指标体系。遗憾的是，深圳版的法治指数主要局限于建设法治政府的依法行政层面，没有涵盖法治的主要方面。
应该承认，香港在法治指数研究和建设方面远远先进于内地，值得内地学习和借鉴。香港的法治指数在2005年得以开展和实施。该项目以体制性的进路，以质化和量化相混合的方法来确定特定地区的法治指数。调查结果显示，在及格分为50、满分为100的情况下，香港的法治指数为75分。该分数表明，一方面，香港人的法治状况总体上较为理想；另一方面，香港法治的某些方面还不尽如人意。即便如此，有一项国际性调查显示，近5年来，香港人在财产罪案受害率或个人罪案受害率方面的数字极低，可以说是世界上最安全的地方之一。按照香港社会服务联会制定的7项法治分类指数，如现有法律符合健全法律的基本要求、政府依法行事、防止政府任意行使公权力的规则存在、法律面前人人平等、执法公正、司法公义人人可及以及法律程序公平，我们可以看到香港的法治指数是一个相对完整的指标体系，值得学习。
余杭把法治建设的目标具体化为一个指标体系，其实质就是要将科学发展观的理念引入法治建设。“法治指数”的实践还表明，要以科学发展观统领法治建设，实现立法的科学发展，执法的科学发展，司法的科学发展，普法的科学发展。这才是“法治指数”对新时期法治建设的最有意义的启示。
法治建设无疑是一个复杂的系统工程，这个系统工程同样存在量化和细化的问题。法治建设从来就不是一个抽象的事物，法治建设也是可以量化分析和细化评估的。“法治指数”要力求客观、科学。要完善“法治指数”的多元化标准（不是仅仅局限于依法行政的政府维度），保持评价组织的相对中立，由相对超脱的民间调查组织具体负责“法治指数”的数据采集和统计，而不是由政府机构大包大揽，既当运动员又当裁判员。还要完善“法治指数”的评估程序，充分吸纳民意。总之，要建立科学的“法治指数”评估体系，赋予“法治指数”实实在在的公信力。
“法治指数”有望成为评价法治建设成效的标尺，同时也可起到提升法治建设水平引擎的作用，它既具有客观的评价功能，同时还有鲜明的引导功能、反思功能、预测功能等建设性的功能。“法治指数”的推出将有利于我们更加客观地看待我们的法治国情，更加理性地分析我们的法治现状，更加科学地反思我们法治建设需要解决的现实问题和需要努力的方向。
在各种指数热的背景下，要特别防止“法治指数”的政绩化，防止“法治指数”虚高，防止出现华而不实的官僚式指数或景观式指数。“法治指数”是以科学发展观为指导的科学评估体系，切忌蜕变成地方官员炫耀政绩的形象工程。
尽管媒体舆论曾经对“法治指数”提出种种质疑，笔者还是认为“法治指数”有比没有好，早推出比晚推出好。与其高呼“加强法治建设”的空洞口号，不如实实在在地从诸如“法治指数”入手，将法治建设引入科学发展的轨道。当然，“法治指数”也不是万能的，考察法治实效既要看科学客观的“法治指数”，更要看老百姓的切身感受，要以老百姓对法治满意不满意为根本标准。
杭州余杭首推法治指数达71.6 百姓打分权重最大 〔来源：钱江晚报〕
“余杭区2007年度法治指数(满意度)为71.6。”昨天，杭州余杭法治指数专家评审会暨余杭法治指数新闻发布会上，原全国人大常委、原中国政法大学校长、
什么是法治指数？法治可以量化吗？它会成为观赏性指数或政绩指数吗？百姓打分占了多大比重……针对这一新生事物 ，百姓对此议论纷纷。
法治可以量化吗？
“有人认为经济、环保、自然科学可以量化，法治建设不行。我不同意。”江平说，“把法治建设纳入科学轨道，探询其评价体系，很难，但是可以做。”
2006年初，余杭区委出台了关于建设“法治余杭”的意见，此后又组建了以区委区政府主要领导为组长的法治余杭建设领导小组。
经过一年多的调研和设计，2007年底，一份长达6万字的《“法治余杭”量化考核评估体系》最终出炉。这套问卷涉及党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感和满意度等9方面。
问卷题目设计颇有意思。比如“假如您了解掌握一些具体涉及腐败问题的线索，您将如何去做？”选项是5个：“积极举报”，“涉及自己利益才举报”，“把线索告诉别人，让别人去举报”，“怕打击报复不敢举报”，“不论什么情况都不举报”。
另外，诸如“贫困人口得到救助率达到100%，孤寡老人救助率达到90%，每少一个百分点扣1分”；“组织开展村民自治章程的学习宣传，使村民自治章程入户率达100%，不达标扣2分”等考核条目，将是余杭全区及各机关部门、镇乡、农村(社区)工作的考评指标。
百姓打分权重最大
3月，余杭区两会期间，趁代表委员集中之机，专家组向120余位人大代表、政协委员进行了问卷调查；评诂组还进入社区，随机向城市居民发放问卷；同时，问卷调查也在网上进行。这些群众有效问卷一共回收了1003份，占整个指数比重为35%。
另外，余杭法律机关人员“内部组”评分占17.5%，包括教师、记者、律师、企业家在内的“外部组”评分占17.5%，“专家组”评分占30%。问卷调查全部匿名进行。
35%的群众打分比重此次是首次披露，新闻发布会上有很多记者对此置疑：“法治指数其实也是民意指数，35%是否还不够？”
中国社科院法学研究所所长李林坦言：“对一个新生事物有疑问很正常，但是有一个数据可以公布——群众给的分数最高，为76.9，远高于最终法治指数71.6。”
71.6分，这个分数对于一座城市的法治水平而言，究竟是高还是低了？“我们设计的及格分是60分，71.6应该说比较恰当地反映了余杭法制建设的现状——位于全国前列，走出了60—70分的及格段，刚刚迈进了70-80分的发展段。”课题组主持，浙江大学光华法学院教授钱弘道解释说。
它会是政绩指数吗？
区政府请专家评价这个区的法治水平，会不会既当裁判员又当运动员？法治指数会不会成为政绩指数？
余杭区区长姜军坦言：“我们并不希望指数给余杭区委和区政府脸上贴金，而是寻找问题，我们希望听到第三方的客观评价，而后改善。”
中国社科院法学研究所所长李林说，和西方国家不同，我国整个法治进程和依法治国的推进，由政府主导，余杭区法治指数评定的路径和模式符合中国现阶段法治情况。 计算出了法治指数，百姓能得到多大实惠？
在调查表中，一些群众尖锐地写道“法院判了，执行难”、“行政首长出庭应诉是空谈”……
余杭区委书记朱金坤说：“我们下一步的工作就是梳理这些问题，找出法治建设上的薄弱环节，逐条解决，把工作细分到每个职能部门的每个人头上。”
朱金坤也坦言，不是所有问题都能迎刃而解。“比如农嫁女分村地的问题，法律判了可以分，村规却不允许。在法律上有冲突的一些问题，我们只好提交省人大、全国人大考虑。”
法制日报专家观点初步展示∶
1000多数据"问"出法治现状
余杭"法治指数"出台始末来源: 法制网——法制日报
法制网记者 杜福海
褒奖者说，“法治指数”有助于推进文明进步、余杭“法治指数”示范作用不可低估；担忧者说：我们不需要法治大跃进、无公信力则无生命力、“法治指数”别成为“观赏性指数”……
那么，这一数字由何而来？如何产生？记者带着疑问，来到了余杭采访。
1000多数据“问”出余杭法治现状
“这个评估体系的研究和数据收集花费了近两年时间，凝聚了许多人的心血，从来没有一个课题这样牵扯我的精力。”课题组组长、浙江大学光华法学院教授钱弘道说：“脑袋都想破了。这个课题成果凝聚了集体的辛劳和智慧。”
余杭之名，春秋时已见诸史籍。距今四五千年前，这里成为良渚文化的发祥地，孕育了“中华文明的曙光”。仅凭生活在这片土地上的先人留下的历史，余杭就足以堪称文化名区。2006年，余杭社会经济综合指数列全国百强县(市、区)第16位，人均GDP突破4000美元。
余杭有个“三大跨越”的战略目标，即经济强区、生态城区、文化名区的阶段性目标相继实现。余杭人开始思索，如何才能完成跨越？如何才能获得可持续发展？
“有人认为经济、环保、自然科学可以量化，法治建设不行。”中国政法大学
2005年10月，时任余杭区委书记(现任杭州市副市长)何关新主持区委工作，提出“法治城区”的设想。“2005年11月，区委提出了建设法治城区的口号。”余杭区司法局副局长郑红回忆。之后历时3个月，十易其稿，一份《关于建设“法治余杭”的意见》正式出台。文件对全区各个层面建设法治余杭的任务目标进行了细分。
2006年4月，余杭区委区政府接受了
“法治余杭”量化评估体系可以用“149”三个数宇来概括，即一个“法治指数”、四个“评估层面”、九张“调查问卷”。
四个“评估层面”囊括区本级、区级机关各部门、各镇乡(街道)和村(社区)四个层面；九份“调查问卷”设计为党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感和满意度。
区级政府的公权力几乎受到“横向到边、纵向到底”的问卷调查。由纵向四个层面组成的《法治余杭量化评估考核体系》1000多个数据，则“盘问”了余杭法治的方方面面。
“这个课题特别‘别扭’。”
起初，尚记录调研次数：1次、2次……20次，之
“时间紧迫，很多人盯着我们，大家辛苦点。这些天12点之前，大家就不要睡了。”
评审过程完全独立
余杭似乎注定与科学有关，北宋大科学家沈括在这里用传世巨著《梦溪笔谈》树起了“中国科学史的坐标”。
用数字衡量法治，代表法学中的实证主义真正进入中国，实证主义方法在中国开始实践，从这个意义上有人说：“给予余杭‘法治指数’怎样高的评价都不过分！”
数十万字的《法治余杭量化考核评估体系研究报告》中，第二个大项主要是评价政府行政权力的，其目标是“全面推进依法行政，努力建设法治政府”。其中占15分的第10个考评标准规定：
发生行政诉讼，主要领导出庭率不低于90%，裁决处理到位率达到100%，当事人对法律文书(判决、裁决、调解书)自觉履行率达到90%以上，每少一个百分点各扣1分；超过规定履行期限的，每例扣5分；拒不履行的，发生一起，此项不得分。
《法治余杭量化考核评估体系》中，第三个大项针对法院、检察院，其目标是“促进司法公正，维护司法权威”，第3个考评标准占15分，规定：
法院案件执结率达90%以上，有效执结率达65%以上，每少1个百分点各扣2分；执行标的额到位率达到95%以上，每少1个百分点扣2分；发生为地方、部门局部利益搞执法特殊化事件的，每起扣2分；因地方保护主义或部门保护主义而提级执行的，每起扣2分。
余杭全区48个政府部门、14个乡镇街分共性、个性均在《法治余杭量化考核评估总指标》列项考核。例如：
区卫生局。因卫生信息发布不及时或不准确，造成严重后果的，每例扣2分；因对重大灾情、疫情、突发事件处置不力造成严重后果事件发生的，每件扣2分。
区教育局。发现教育乱收费和违规办学被查处的，每例扣2分。
质监余杭分局。未完成WT0/TBT的培训、ISO9000系列标准的执行、计量器具的检定等质监标准化年度计划的各扣1分；农业循环经济标准化项目未通过国家立项和制定出实施方案的分别扣1分……
参加余杭法治指数评审的专家有15位：
中国政法大学
因为母亲突然去世，香港大学法学院教授戴耀庭未能在
“评审组专家完全独立评审，仅在专家评审组公布最终数据时，余杭区委区政府搭了个台。”
群众填写的9份“调查问卷”相对简单，问题如：您认为当前对领导干部行使权力的监督效果如何？据您和您周围群众的反映，近年来乱收费状况同以往相比有什么变化？对被征地者和房屋拆迁户，政府应当进行合理补偿和妥善安置，据您所知，本地区的工作做得如何？
当记者向余杭法建办所要填写问卷人资料时，余杭区司法局副局长郑红说：“我们完全不知道什么人填写的，只有评审组掌握填写问卷人资料。”
在路上的28.4
100减去余杭获得的“法治指数”71.6等于28.4。
这一变化在
一个星期之后，余杭48个政府部门、14个乡镇街扣分问题梳理完毕，接下来余杭区司法局局长毛新利、副局长郑红、前局长现调研员马其镖受区委委托，一家一家约见扣分部门主要领导，一个一个面述法治指数评审过程中提出的问题。区委要求问题部门3天之内要回复，并且要由主要领导签字、盖章。
记者采访的前一天，郑红副局长、马其镖调研员一天之内走访了6个部门，其中余杭区教育局在第二天就将“法治余杭”落实情况反馈表交回：问题涉及外来人口子女教育政策，余杭区教育局落实的举措是在学额允许的前提下，全区各级各类初中、小学全面开放接纳进城务工人员子女入学。
我们来到的第一家单位，是位于余杭市临平区丘山大街306号的余杭区总工会。评审中有人提出，外地民工大量流入造成一定的社会不稳定，希望余杭区总工会加强对外地民工进行普法宣传。余杭“法治指数”评分无疑给余杭区总工会提了醒。余杭区总工会面对的主要问题、尖锐问题是，外地农民工拿不到工资，以及对外地农民工的区别对待。杭州市余杭区人大常委会副主任、余杭区总工会主席杜坚强表示，要认真研究落实。
余杭区城市管理综合行政执法局也被扣了分：有人提出希望加大执法力度。余杭区城市管理综合行政执法局局长杨金水表示，三天之内一定查出问题，找出整改办法。
……
在路上的“28.4”！显然，减小这个数字将成为余杭法治建设的未来目标。
法治指数不能成为政府的敲门砖和遮羞布
———访法治余杭量化评估课题组组长钱弘道教授
法制网记者 杜福海
记者：有人评价余杭“法治指数”是政府在“作秀”，质疑71.6是一个完全可以被政府“协调”出来的数字。评估过程中，当地政府出面“协调”过吗？
钱弘道：政府没有协调过，打出来什么数字就是什么数字，没人调整过。专家组评审时，大家一致意见，不能调整。
记者：有人认为，“法治指数”的建设不能“疑似”政府部门为自己“发奖状”，应该像香港一样由非政府主导，您怎么看这个问题？
钱弘道：人民群众法治满意度调查、评估，共收到纸质、网上填写问卷1003份，所占分值比例为35%。
我们借鉴香港的一个重要经验是第三方评审。不同的是，我们根据内地的情况，设计了群众法治满意度调查和法学专家的评审。在余杭法治指数的若干评审组别中，政府是不参与的。内部组占分值比例为17.5%，不是政府部门自己给自己打分，是由党委、人大、政府及司法机构中直接参与法律工作的成员随机组成。他们代表个人，我们对他们严格保密。
外部组的评估占17.5%。成员随机由非政府机关人员组成，如大学教授、企业家、新闻记者等人员组成。评审组共向50位发出了邀请，其中有30封回复。在回复信件中，凡是出现空缺打分或者没有评分理由的信件，一律视为无效，无效信件共2封。剩余28封有效信件，根据回复时间的先后(以邮件上的邮戳时间为准)选出最先发出的20封信件，以此20封信件的评分和评分理由作为外部组评审的最终评分结果。最终选定的20封有效信件的抽样人员，大学教授3位，高中教师4位，记者3位，企业家3位，律师3位，博士生2位，保险人员、银行工作人员各1位。
专家组是由浙江大学、中国社会科学院、香港大学牵头组成，成员有
因此，整个过程，一个根本性的特点是群众评政府。
记者：当“法治指数”也有了GDP的身价之后，会不会瞒报案件，以权代法？会不会粉饰太平，忽悠百姓？“法治指数”会不会成为新的敲门砖、遮羞布？
钱弘道：有可能会出现瞒报情况，但不可能出现大面积瞒报。个别少数瞒报不会对法治指数构成实质性影响。如果评审过程是保持独立的第三方完成的，政府就无法左右法治指数，这么多双眼睛盯住政府，法治指数就不可能成为政府的敲门砖和遮羞布。
记者：有评论说“香港特区与余杭区的法治指数相差不大，两个得分却仍让人浮想联翩。”您认为香港特区与杭区的法治指数相差不大吗？
钱弘道：表面看起来，香港2005年“法治指数”获得75分，今年余杭“法治指数”71.6分，两者相差不大。但是，香港50分是及格线，内地及格线则是60分。71.6是不高的数字，只能说是较好的开始，或者说是刚过及格段。将香港“法治指数”获得75分换算成内地习惯的60分及格标准，香港“法治指数”应该是85分。而且，我们不能将余杭和香港做简单的数字比较，两者之间存在不可比性。我们做的评审方法是根据余杭的特点来设计的。
记者：如果有人回答问卷，却不了解情况，只是胡乱的给分，余杭“法治指数”会受影响吗？
钱弘道：参加调查问卷的有1000多人，人数众多，少数人打分的不认真，很难影响结果。内部组、外部组的成员大多数是很认真的，有的在评分理由上说得很充分。当然也会有不认真对待的人。但胡乱打分者通常评分理由是空白，按照规则，就被淘汰了，所以对法治指数也没有什么影响。
记者：对于余杭“法治指数”，您最希望听到什么样的批评？
钱弘道：制定法治指数，我们以前没有做过，缺少经验。我们在余杭做的工作是一项量化法治的实验。我们着眼的是：中国的法治指数，中国的法治无形资产，中国的法治进程。
这样的研究和实验刚刚开始，我们期待更多的批评。批评是对我们提出更高的要求，出发点是一致的。我们更期待的是有建设性的建议，这样就更有助于我们一步步地改进，更有助于我们完善法治指数和评估体系的设计。
我们已有课题组成员
直视民意勇敢面对新时代
中国政法大学教授 何 兵
近日，广州市原则通过了《广州市部门行政首长财经责任问责试行办法》（以下简称《办法》）。《办法》规定，监督机关一次查出违法违规金额合计超过500万元且已作出检查处理决定的，有关部门将向市长提交检查报告并提出问责处理意见。其间几个亮点，比如将临时机构的负责人也纳入问责制范围，具体列出了几种责任追究方式等等。其中，很重要的一点是，此《办法》将媒体曝光、市民举报、人大代表建议等均列入问责机制的启动途径。广州通过地方政府规章，明确了媒体政府监督人身份的做法，再一次肯定了新闻舆论在民间与官方的博弈互动之间不容忽视、不可替代的巨大作用。
十年前，朱镕基总理在央视视察时，就曾为当时的王牌节目《焦点访谈》破天荒题字：舆论监督，群众喉舌，政府镜鉴，改革尖兵。这不仅是对《焦点访谈》的认可与激励，更是对所有新闻媒体的身份定位。媒体就是要在政府与百姓之间架起一座沟通的桥梁，使百姓能够发出自己的声音，让当权者认识到自己的作为。然而，在我国的长期实践中，这座桥梁经常是断裂的，在通向政府彼岸的连接处总是不那么通畅。媒体人或许早就将自己看成这座不可或缺的桥梁上的一块砖石，或许早已习惯了老百姓“无冕之王”的恭维，但是，如果政府从来都对这面永远敢说实话的“魔镜”不屑一顾、置若罔闻，那么就算“群众喉舌”倒出的全是肺腑之言又有何用？钻进当政者耳朵的几率很小，扎根在掌权者心里的概率更是微乎其微。可是，一旦在地方规章中将媒体呼声纳入政府监督的规范渠道，政府开始照镜子了，开始从镜中挖掘、认识自己的真实形象，至少我们在普通百姓与执政者沟通的桥梁上，看到了比较光明的通途。
但是，媒体不是万能的，特别是传统的报纸、电视等。当网络出现之后，普通百姓通过媒体表达观点的机会大大提升，媒体本身也向着它“无冕之王”的桂冠更进一步。
今年6月，胡锦涛总书记在人民日报社考察工作时，指出了“要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，高度重视互联网的建设、运用、管理”。网络逐渐被主流社会甚至官方首肯并采纳。所有人都清晰地意识到了远远超过平面媒体的网络监督力量。在不需要真实姓名的虚拟空间，戴着面具、披着马甲监督政府作为、行政效率已经成为一种时尚潮流般的趋势。思想解放之后，对于政府行政信息的渴求，使绝大多数网民对那些与行政作为相关的帖子———尤其是一些批评、建议、检举帖———趋之若鹜，蜂拥而上。这更深地推动了网络媒体的效应，督促着官员与百姓一起面对真实存在的各种社会问题。网络的呼声相当可观，当政府把网络中积聚的力量作为自我检查、自我制约机制的原动力时，那么，这种检查与制约绝对不可轻视，它确实唤醒了许多官员的危机意识。
当然，广州的财经责任问责制还有很多地方尚待完善，尤其在媒体曝光监督方面。如果缺乏制度化的规范，就有可能成为问责制的桎梏。比如，政府如何做到将媒体曝光与责任行政有效接轨？广州可以借鉴外省市设定专职人员收集媒体曝光方面的剪报，但是如何确保媒体曝光的现象能够进入政府调查之列？是否被列为调查对象，又应该参照何种标准？很多具体问题都需要一套制度设计，以做到合法合理有效的规制。否则，媒体曝光监督极有可能成为花瓶一样的优雅装饰。
不容置疑，广州的责任问责制是值得尝试的。只要能够在制度设计方面进一步完善，并在实施后得到切实履行，我们可以想像问责制将让依法行政、责任行政向一个更好的方向迈进。当政府真正向社会各界、向百姓媒体敞开监督的大门，让媒体真正成为群众喉舌、政府镜鉴，法治政府建设就向前迈进了一大步。
也有人从另一个角度对“法治指数”的出台进行分析，结合近些年来各地政府的种种形式主义的行为，提出了深深的担忧——
我们不需要“法治大跃进”来源：东方早报
早报评论专栏作者王琳
当然，“法治指数”在中国并非首创。香港特别行政区就曾于2005年推出了法治指数，得分为75。根据发布方社会服联会的解释，这一指数显示出香港已达到“高度法治”。（见
据余杭区领导介绍，这个法治指数是在广泛收集当地与法治有关的统计数据和发放群众调查问卷的基础上进行科学评估后得出的，其中人民群众满意度成为考量标准之一，权重占法治指数的35%。
“很好”的评价是否符合多数民意，余杭的普通市民最有发言权，笔者无意置喙。只是，作为公民的我们，往往已习惯了被人代表……
如果我们承认法治是人类政治文明的智慧结晶和宝贵传承，我们就应该承认法治在下述方面具有普适性，比如法律的公开、稳定与确定；法律不可要求公众为不可为的事，亦不可赋予政府任意的权力；法律面前人人平等，且人人在法律之下享有公正对待；政府应依法行政，司法保持中立与独立，并依法裁判等等。只要将法治精神和法治规律贯穿于量化的指标和规范的采集、科学的统计中，法治指数应该就可以比较——无论是在内地与香港之间，还是内地与西方国家之间。正因为法治指数在可比性上获得了越来越多的认同，世界银行才会在去年将法治指数正式列为国家无形资产的重要组成部分。
就数值而言，香港特区与余杭区的法治指数相差不大，尽管两地在诸多法治指标上存在不可比性，两个得分却仍让我们浮想联翩。更何况，余杭的“法治指数”还是在香港大学教授戴耀庭的参与下，在熟谙香港法治的浙
我想，没有太多公众会把这样一个“接近高度法治”的指数当真，于中国内地而言，司法难言独立，司法行政化、地方化，官员特权化，权力与权利的倒挂，民众维权难，社会组织发育缓慢等非法治化表征，在短期内都难有太大改观，想来余杭也难以例外。当然，这些并非余杭的错，在法治统一的大原则下，地方想要突破体制内的非法治，还面临着不少无法逾越的障碍。对地方政府而言，有“法治指数”比没有好，这本身就是一种进步。
笔者对余杭所公布的“法治指数”提出质疑，并非是要否定“法治指数”。事实上，正因为“法治指数”在当今中国有着超越GDP指数的重要价值，才更有必要就实践中有违初衷的变异予以质疑，并推动这一制度的不断完善。于其他有意效仿的城市而言，政府退出“法治指数”主导者地位，并以相对中立的社会组织来承担评估者角色，为赋予“法治指数”公信力之必需，也是有效回应“法治指数政绩化”的必需。作为法治建设的前提，政府理应放松对社会组织的种种束缚，让社会力量在法律范围内自由生长。一个来自于公众的社会组织，更懂得如何在“法治指数”的调查和评估中尽可能地尊重民意，体现民意。如果我们的政府对本地“法治指数”是如此自信，就不应拒绝“法治指数”的民间化。
公布内地首个“法治指数”
余杭政府花钱买监督来源：新民晚报
本报讯（记者 梅璎迪）中国内地第一个“法治指数”近日在杭州余杭区公布，这是继香港特别行政区2005年推出法治指数后，内地首次运用量化评估考量区域法治水平。
2007年余杭法治指数最终评定为71.6分。由科研院所法学专家组成的评审团量化分析了48个部门、14个乡镇街道1000多条法治建设指标数据，并向民众发出1003份满意度调查问卷，涉及对党风廉政建设的满意度，对政府行政工作的认同度，对司法工作的满意度，对权利救济的满意度，百姓的社会法治意识程度，以及对市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感的满意度等九项内容，按照人民群众的满意度占整个指数比重的35%，内部组和外部组的评分各占17.5%，专家组的评分占30%，在此基础上综合计算得出这一法治指数。
杭州市委常委、余杭区委书记朱金坤介绍说：“法治指数的评定不是政府花钱买数字、筑政绩，而是实实在在地花钱买监督、重民意，帮助政府找问题。”
专家指出，“法治指数”既可促进政府推进法治建设，同时也给市民一个表达意见的途径，督促政府，培养民众的权利意识。通过建立客观评价体系、指标量化法治，余杭“法治指数”正成为推进我国法治实践的一块“试验田”。
指数怎样考验执政者 法治要成为公众常态的生活方式来源∶浙江日报
在办理户口迁移之前，余杭人郦英想起，“余杭法治网”上有一个“12348”在线法律援助咨询中心，她可以到那里直接询问一些政策性的问题。
余杭法治网，是杭州市第一家法治网站，开通一年，访问量达到11万多人次，咨询中心一年接待来电来访近3500批次。
在余杭的“法治指数”评估体系中，涉及到“拓展法律服务维护社会公平”这一项，就有一条这样的考评标准：“群众对12348法律援助渠道的知晓率达到80%以上，得10分”，否则，“每下降一个百分点扣1分”。
法治，以前更多强调的是指一种治理的方式。而对郦英来说，它实际上更意味着生活方式的悄然变化。她开始习惯于向法律咨询中心求助，工作人员耐心地向她解释了很多疑问，并且告诉她办理户口的规范流程。
在余杭，法治的理念就是这样渐渐融入了平常的生活。
余杭区司法局局长毛新利说，在基层民主创新方面，余杭也具备了良好的制度基础。这里的农民，曾经在全国第一个通过“自荐+海选”的方式，选出了自己的“村官”。在社区换届选举中，余杭也是100%实现了选民直选的城区。
当地还创新了行政复议方式，在全省率先建立了简易程序办理制度和行政复议听证规则，并在政府门户网站上开通了行政复议网上申请专栏。
李林认为，将法治指数与民生感受紧密相连，实际上是促使法治成为政府在社会管理中的一种“常态的治理方式”，让公共权力的行使受到有效规范和制约，从而使公民在社会生活中获得安定感和秩序感。“从这个角度说，它的实践意义远远大于理论意义”。
据悉，在中国社会科学院专家主编的《中国法治发展报告》（2008卷）中，作为地方法治建设的一项重要探索，杭州余杭区的法治报告已经载入了该书的“地方法治篇”。
“将法治状况的评估，直接切入到一个县级行政区域”，
他们希望，能尽可能提供真实反映余杭法治水平的总指数和细化各部门对法治的贡献，帮助治理者理性思考、科学分析、果断决策。
“它会成为社会经济发展的晴雨表。”杭州市委常委、余杭区委书记朱金坤说，“法治余杭评估体系涉及社会事务的方方面面，实实在在地对余杭法治建设的状况做出了一个直观评价。要做到政治、经济、文化、教育、社会福利、公用事业等各个领域的有序运转，最终达到依法治理的目标，无疑对执政者是一种考验”。
“良好的法治环境会是城市新一轮发展的核心竞争力，”朱金坤相信，从基层生长出来的“法治指数”，将会使法治与百姓的生活更加贴近。
法治指数不能成为政府的敲门砖和遮羞布法制日报
———访法治余杭量化评估课题组组长
本报记者 杜福海
记者：有人评价余杭“法治指数”是政府在“作秀”，质疑71.6是一个完全可以被政府“协调”出来的数字。评估过程中，当地政府出面“协调”过吗？
钱弘道：政府没有协调过，打出来什么数字就是什么数字，没人调整过。专家组评审时，大家一致意见，不能调整。
记者：有人认为，“法治指数”的建设不能“疑似”政府部门为自己“发奖状”，应该像香港一样由非政府主导，您怎么看这个问题？
钱弘道：人民群众法治满意度调查、评估，共收到纸质、网上填写问卷1003份，所占分值比例为35%。
我们借鉴香港的一个重要经验是第三方评审。不同的是，我们根据内地的情况，设计了群众法治满意度调查和法学专家的评审。在余杭法治指数的若干评审组别中，政府是不参与的。内部组占分值比例为17.5%，不是政府部门自己给自己打分，是由党委、人大、政府及司法机构中直接参与法律工作的成员随机组成。他们代表个人，我们对他们严格保密。
外部组的评估占17.5%。成员随机由非政府机关人员组成，如大学教授、企业家、新闻记者等人员组成。评审组共向50位发出了邀请，其中有30封回复。在回复信件中，凡是出现空缺打分或者没有评分理由的信件，一律视为无效，无效信件共2封。剩余28封有效信件，根据回复时间的先后(以邮件上的邮戳时间为准)选出最先发出的20封信件，以此20封信件的评分和评分理由作为外部组评审的最终评分结果。最终选定的20封有效信件的抽样人员，大学教授3位，高中教师4位，记者3位，企业家3位，律师3位，博士生2位，保险人员、银行工作人员各1位。
专家组是由浙江大学、中国社会科学院、香港大学牵头组成，成员有
因此，整个过程，一个根本性的特点是群众评政府。
记者：当“法治指数”也有了GDP的身价之后，会不会瞒报案件，以权代法？会不会粉饰太平，忽悠百姓？“法治指数”会不会成为新的敲门砖、遮羞布？
钱弘道：有可能会出现瞒报情况，但不可能出现大面积瞒报。个别少数瞒报不会对法治指数构成实质性影响。如果评审过程是保持独立的第三方完成的，政府就无法左右法治指数，这么多双眼睛盯住政府，法治指数就不可能成为政府的敲门砖和遮羞布。
记者：有评论说“香港特区与余杭区的法治指数相差不大，两个得分却仍让人浮想联翩。”您认为香港特区与杭区的法治指数相差不大吗？
钱弘道：表面看起来，香港2005年“法治指数”获得75分，今年余杭“法治指数”71.6分，两者相差不大。但是，香港50分是及格线，内地及格线则是60分。71.6是不高的数字，只能说是较好的开始，或者说是刚过及格段。将香港“法治指数”获得75分换算成内地习惯的60分及格标准，香港“法治指数”应该是85分。而且，我们不能将余杭和香港做简单的数字比较，两者之间存在不可比性。我们做的评审方法是根据余杭的特点来设计的。
记者：如果有人回答问卷，却不了解情况，只是胡乱的给分，余杭“法治指数”会受影响吗？
钱弘道：参加调查问卷的有1000多人，人数众多，少数人打分的不认真，很难影响结果。内部组、外部组的成员大多数是很认真的，有的在评分理由上说得很充分。当然也会有不认真对待的人。但胡乱打分者通常评分理由是空白，按照规则，就被淘汰了，所以对法治指数也没有什么影响。
记者：对于余杭“法治指数”，您最希望听到什么样的批评？
钱弘道：制定法治指数，我们以前没有做过，缺少经验。我们在余杭做的工作是一项量化法治的实验。我们着眼的是：中国的法治指数，中国的法治无形资产，中国的法治进程。
这样的研究和实验刚刚开始，我们期待更多的批评。批评是对我们提出更高的要求，出发点是一致的。我们更期待的是有建设性的建议，这样就更有助于我们一步步地改进，更有助于我们完善法治指数和评估体系的设计。
我们已有课题组成员
法治指数的出台 政府花钱买数字？
来源：工人日报
如果在法治指数的评估中，百姓的参与程度能越来越广，百姓的评估系数能越来越大，不确定和模糊的数据能越来越少，那么，它对政府官员依法行政的促进力度会越来越大，法治指数也就会产生更大、更深远的影响
据工人日报报昨天（
据悉，余杭法治指数的评估来自四个方面，一是群众满意度评估，占总指数的35%；二是内部组评估，占总指数的17.5%，成员来自党委、人大、政府以及司法机构中直接参与法律工作的公务员；三是外部组评估，占总指数的17.5%，成员来自大学教授、企业家、新闻记者等人员；四是专家组评估，占总指数的30%。评估的主要依据，一是反映执政党及其党员清廉度的数据，来自当地纪委和反贪局等部门；二是犯罪和治安处罚案件的数据，来自当地公检法司等政法部门；三是权利救济案件的数据，来自当地法院、司法、行政执法部门。
设立地区法治指数，在我国内地还是一个新鲜事物。设立法治指数的目的、指数构成、数据采集、作用发挥等，都处在探索之中。学界争论的关键点也是指标构成的内容、评估体系是否科学。可以说，以什么为宗旨设立法治指数、法治指数应该发挥怎样的作用，至关重要。
“法治指数的出台不是政府花钱买数字、筑政绩，而是帮助政府找问题”，说出了设立法治指数的目的。但要实现“找问题”的目的，首先需要确定什么才是政府的问题，这就有个选择的趋向、选择的方法论问题，也就是由谁来确定是不是问题，由谁来评估问题。因为一些在普通公众看来是非常严重的问题，可能在一些政府工作人员眼里就不是问题。
接下来，更重要的是如何以此促进政府提高依法行政能力。具体而言，法治指数要发挥作用，其评估反映出来的问题，就应该成为考核相关部门工作业绩和执法执纪水平的依据之一，就应该把问题解决程度和解决方式列为考绩标准之一，作为官员升迁和任用的重要因素。余杭法治指数评估的构成和数据来源，还有进一步完善的必要，但作为一项提升依法行政能力和水平的外在监督手段，如果能得到严格执行，无疑具有积极作用。设立法治指数，归根结底是为百姓谋福祉。只要持有的不是花钱买数字、筑政绩心态，而是真心实意提高执政能力，真心实意推进依法治国，其积极效应该能得到公认和肯定。如果在法治指数的评估中，百姓的参与程度能越来越广，百姓的评估系数能越来越大，不确定和模糊的数据能越来越少，那么，它对政府官员依法行政的促进力度会越来越大，法治指数也就会产生更大、更深远的影响。（郭振纲）
“法治指数”，无公信力则无生命力
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来源∶新京报 | |
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“法治余杭”评估组邀请香港大学教授戴耀庭、浙 近年来，随着中国经济与社会的发展，各种指数颇多。3年前，深圳曾公布了一套城市文明指数，包括关爱指数、幸福指数、人文指数、安全指数、诚信指数、环境指数、廉洁指数等。赞叹之余，“法治指数”的缺失也一度成为人们讨论的重点。其后，深圳市法制办提出法治政府的量化指标和细化要求，以此评价和推动深圳建设法治政府的目标。 从这方面说，“法治余杭”的推出是各地量化法治政府的一个细节，同时因其先行而被赋予了一定的时代内涵。法治建设的成败得失是当下社会转型的关键。“法治指数”是对一个地区法治水平的评价，法治被“量化”的背后，既在一定程度上反映了民意，也为社会治理提供了可供参照的标准。 如有专家指出，法治余杭指数成为了余杭经济社会发展的“晴雨表”。该评估体系不仅可以衡量法治建设的进度，而且可以发现和防止倒退情况的发生，具有引导功能、评价功能、预测功能，可以作为蓝本，为其他地区所借鉴。 应该看到的是，“法治指数”的推出更需要地方政治文明的养成。“法治指数”不仅测评法治方面的制度化基础、立法与法律法规的执行和管理细节，也测评其自身的合法性和可操作性。显然，作为一项全新的社会评估工程，社会对“法治指数”的社会性与独立性有更高期待。这些要求无比重要。就在几个月前，有关部门公布了2007年全国群众安全感调查主要数据公报，其中“逾九成中国人认为治安环境安全”的结论引发争论。究其原因，公报缺乏独立的社会评价影响其公信力。 简而言之，“法治指数”的建设不能“疑似”政府部门为自己“发奖状”。否则，人们有理由担心，“法治指数”会因渐失公信力而失去实质意义。“法治指数”一旦成为地方政府官员竞相追逐的形象工程，为了达到“法治指数”虚高的目的，法治甚至可能会因指数“喧宾夺主”而被破坏，最终与其初衷相违。 进一步说，相较于以前的“官方指数”或“准官方指数”而言，“法治指数”在创建伊始应更注重独立性和社会性，即为社会监督和规范权力提供一种维度，使之成为有效的规范政治运行、推进社会转型的外部力量。这恰恰是公信力的精神来源，也是“法治指数”建设的重要一环，更是香港“法治指数”得以成功运行的关键。惟其如此，“法治指数”才能更客观地成为测量政府行为与法治运行的检验标准、价值参照。 |
来源: 中原网-郑州晚报
“71.6”，这是2007年度浙江省杭州市余杭区法治指数评估的最后得分。近日，当地党委政府召开新闻发布会，正式向社会公布了这一得分。此举标志着我国内地首个城市法治指数诞生。据悉，此前我国仅有香港特别行政区从2005年开始建立法治指数评估体系，去年，香港法治指数评估的最后
得分是75分。（
“法治指数”和“幸福指数”一样，关键看的不是指数分值，而是考察民生可感的生活体验。这种感性的认识远比理论评价和抽象数字来得实在和真切。当然，如果“法治指数”依托科学的评估体系，所得出的最终数字和公众感受的法治体验应该是合拍的。
法治不单是权力和法律、权力对待权利的问题，还包括权利主体间是否互相尊重和对公共空间秉承最大限度的慎独自律。这就是平常所谓的公民法治素养问题。成熟的法治社会表明，全民守法，权利自持自律并尊重其他社会成员的权利，才称得上真正的法治社会。在我看来，寻常生活细节如是否闯红灯，是否随地吐痰，是否以生活惯性忽略法治常规的做法最能体现公众的法治素养。如果公众连这些法治小节都无法遵守，所谓的法治社会就会因为这些社会性的小瑕疵而变得支离破碎。余杭区的“法治指数”不由让人想到不久前“世界最长跨海大桥”杭州湾大桥上发生的一系列集体性违法行为，如此法治尴尬下的“法治指数”应该不会好到哪里去。
“法治指数”作为一种量化性的法治评价，总和现实生活存在着某种程度的误差。而且，一时一地的“法治指数”即便科学客观，但也必须放置于普遍性的法治国家层面下进行考量。一方面，余杭区的“法治指数”实践为全国提供了一个可资量化评价法治外延和内涵的标本，值得有关方面研究和积累经验；另一方面，从更为广阔的宏观语境出发，这种小范围的法治评价需要升华普及。更重要的是，无论怎么评价，民生体验都是最重要的。而且，是否法治，也要打破一地甚至一国的地域制约，让跳出“三界外”的旁观者评价，似乎才更重要。
法治指数的“南橘北枳”之忧
来源：四川在线·天府评论
“法治余杭”评估组邀请香港大学教授戴耀庭、浙江大学教授钱弘道，就余杭法治指数的出台进行探讨。评估组将借鉴香港的经验和做法，客观公正地对余杭法治水平作出评价。据悉，余杭法治指数预计5月至6月份出炉。据悉，这在内地尚属首次。（中国新闻网，
一个国家或地区的经济发展水平，可以根据GDP、绿色GDP、居民人均收入等指标来衡量；一个国家或地区的社会发展水平，可以根据安全指数、幸福指数、人文指数等指标来衡量。与之相仿，法治指数则是国际上通行的一种衡量一个国家或地区公民守法意识以及法制可依赖程度的一种指标。世界银行的一份研究报告表明：“法治指数每提高一个数字，低收入国家人均财富总值就可以增加100多美元，中等收入国家人均财富总值可提高逾400美元，高收入国家人均财富更可提升近3000美元。”各国的实践亦可证明：现代化程度越高，社会、经济结构越稳定的国家或地区，其法治指数也越高。可见，出台一个科学、合理的法治指数，无疑是一项顺应世界潮流，符合民意要求的善政。
然而，法治指数毕竟一个“舶来品”。外国的东西，先进是先进，但是，先进的东西拿过来以后，该如何使用呢？这便涉及到一个本土化的问题。古语有云：“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。”好的东西，拿过来用，如果不注意培植出合适其生长的土壤，便会产生“南橘”而“北枳”，“叶徒相似，其实味不同”的后果。鉴于当前的特定语境，公众对法治指数有“南橘北枳”的忧虑，并非完全没有道理。
一方面，我国尚未形成一个成熟的公民社会。法治指数出来以后，要靠什么力量来组织评判，这是一个首要的问题。西方发达国家也好，香港、台湾也好，它们都有一个相对成熟的公民社会。在成熟的公民社会中，公民有很强的议政、参政和监政意识，他们可以通过发达且独立的社会组织来对政府进行监督，诉求自己的利益。在这样的环境下，法治指数的出台可以通过完全独立于公权力之外的民间力量来实现，其可信度和参考值自然也就比公权力参与或影响之下所出台的“官方指数”或“准官方指数”大得多。当下中国，民间力量相比公权力而言，还很弱小，社会组织还不足以形成一股能代表民意，监督公权的强大洪流。因此，公众难免怀疑，在“大政府小社会”的现实氛围下，出台的法治指数，是否又会成为类似于官方或准官方每年发布的经济指数呢？
另一方面，我国的立法、司法体系和行政体系，完全不同于西方，对于政治文明的理解，两边也有不少差异。因此，西方的法治指数，拿到中国来以后，它所包含的内容，必然也就要与国内的具体情况相适应。这种适应，该以一个怎样的标准来进行，适应之后，是否还符合其精义，这都是一个不容回避的问题。以往的经验表明，我国曾从西方引进的不少先进做法，在国内实施以后，立马就变了样。此次，公众自然也会担忧，本土化之后的法治指数是否还是原来的法治指数呢？
再则，公众可能还担忧：即便是法治指数最后出台了，而且能够对公权部门产生与GDP等经济指数一样的影响，但是，在时下这种“对上负责有余，对下负责不足”的“官场”氛围中，这种影响是否又会演变成一种新的政绩观呢？
丑话说了不少，但是，这并不是说好的制度并不适合引到国内来，而是说，要使好的制度能真正在国内健康成长，必须为它培植出合适的成长土壤。唯有如此，才不至于“南橘”而“北枳”，“叶徒相似，其实味不同”。（莫言锋）
“法治指数”无法衡量所有法治现状
新闻 来源：法制日报
事实上，对于身边“非法治事件”泛滥的我们来说，太过奢侈的“法治指数”更像一件华而不实的盛装。
浙江余杭借鉴香港经验，拟推出的“法治指数”，引起舆论的强烈关注并不意外，在“法治中国”已经成为一种理想化叙事的语境下，任何关于法治进程的风吹草动都能产生舆论关注的“蝴蝶效应”。这一点，在与国际接轨的“法治指数”上体现得尤为明显。
不少论者对于“法治指数”的关注，更多地体现在它的公信力上，即“法治指数”能否客观地反映当地的“法治现状”。应该说，这样的论断从逻辑上讲没有任何问题，统计数字的公信力至少要由独立的机构来统计才有可能，这是一条不证自明的“公理”。但是，在我看来，不少论者却忽略了“法治指数”中的一个重要问题，确保“法治指数”公信力的目的何在？换句话说，“法治指数”是手段还是目的？
显然，如果“法治指数”本身就是目的，即便其具有高度的公信力，也不过是对现状的一种静态反映，“法治指数”高也好，低也罢，与法治的发展前景并没有太大的关系，因为，正如我们所知，法治和民主作为一种生活方式，是一种螺旋式发展和完善过程，它没有也不可能有穷期。从这个意义上讲，“法治指数”从来都是一种反映法治现状的手段或者工具，它存在的目的和价值在于为法治的进展提供一份可资参考的“数据资料”。
可是，我们真的没有法治现状的一手资料吗？非要等到推出“法治指数”后才算“具备条件”？如果在现实中存在许多显而易见，即便是普通人都能一眼看出来的“法治问题”，那么即便再精准、再具公信力的“法治指数”，也不过是另一种“景观式指数”，因为这时候早已不需要什么“法治指数”来证实现状以及指出改正的方向，真正需要的是切切实实的行动。
按照香港社会服务联会制定的7项法治分类指数，如现有法律符合健全法律的基本要求、政府依法行事、防止政府任意行使公权力的规则存在、法律面前人人平等、执法公正、司法公义人人可及以及法律程序公平，比照我们的现实生活，就会发现身边有太多降低分类指数分数的事例。虽然普罗大众的感性认知并不能像“法治指数”那样精准，但是，如果连普通公众都觉得属于“非法治”的现象，依然能够蔚然成风，并且当事人在舆论的强大压力下还能够岿然不动，比如类似行贿法官担任法院院长的闹剧等，那么，问题已经不在于是否有公信力的“法治指数”了。
我不是在无原则地反对“法治指数”制度建构，而是说“法治指数”作为一个精准的实证调研数据，应该是在一个法治基本比较完善而且法治正常运转的语境下，对于法治可能存在的具体问题和偏差进行“数据纠偏”。而事实上，对于身边“非法治事件”泛滥的我们来说，太过奢侈的“法治指数”更像一件华而不实的盛装。毕竟，我们需要的不是一个有公信力的“法治指数”告诉我们现状后再行动，而是仅凭我们对现状的感知即可知道努力的方向。非不知也，而不为也！问题是，谁是行动者？
一得之言：“法治指数”别成为“观赏性指数”
来源∶金羊网
一旦“法治指数”和城市发展的“大局”挂上钩，很可能会导致“法治指数”成为任人打扮的小姑娘，成为“观赏指数”，只能高，而不能低，只能上，而不能下。———欧木华
□欧木华
“法治余杭”评估组邀请香港大学教授戴耀庭、浙
指数的出台进行探讨。评估组将借鉴香港的经验和做法，客观公正地对余杭法治水平作出评价。据悉，余杭法治指数预计5月至6月份出炉。这在内地尚属首次。（人民网
城市的各种指数，不过是对城市某种状况进行量化的指标，它的意义主要在于纵向的自我评测，我并不希望它成为一种“观赏性”指标。2005年4月，深圳向社会公布了一套城市文明指数。说实话，许多指标我是看不太懂的。但当年深圳公布了四年的文明指数分别为100.00、107.77、127.62、128.14，虽然我们不懂文明指数100.00到底是什么概念，但从四年的纵向比较中，不难看出，文明指数是在上升的，而最后一年的上升幅度是最低的。
从余杭的“法治指数”的制定来看，既考虑到了“独立性”，又考虑到了“广泛征求各方的意见”，程序上是非常完备的，但我希望，余杭不要把这种“法治指数”当成了招商引资、促进旅游的“名片”。在今天，一个城市法治程度越高，是越有竞争力的，但一旦“法治指数”和城市发展的“大局”挂上钩，很可能会导致“法治指数”成为任人打扮的小姑娘，成为“观赏指数”，只能高，而不能低，只能上，而不能下。甚至可能出现“法治指数”和百姓的感受相背离的局面。
有了“法治指数”不一定意味着一个城市的法治就更上一层楼了，更重要的是你拿这个“法治指数”做什么？我更愿意看到“法治指数”在城市中起到一种促进自查自纠的作用，就好比学生考试，得了50分，仅仅说我下回要考得更高，是没有多大意义的，重要的在于找到自己答错的题目，予以改正。只有抱着这样的目的，城市的法治建设才可能逐步提高，差生才能变成优秀生。
中国的城市指数虽然只是刚刚起步，但问题却是很明显的，某些指数在一些地方成了“观赏指数”，这样的指数最后往往受到网民的奚落。不管是城市“文明指数”还是“法治指数”，是无法从本质上决定一个城市“文明”、“法治”与否，终究只能起一种辅助、提醒的作用。
谨防“法治指数”变为“自说自话”
宣华华
浙江杭州余杭区将尝试运用“法治指数”量化评估法治建设状况，为城市可持续发展营造法律制度保障，预计5月至6月份出炉。据悉，这在内地尚属首次。（中新网
构建法治社会，实施依法治国，已经成为治国方略。然而，现实困难之一就是，如何对法治建设成果进行评价？如何判断法治的进步与倒退？余杭选择尝试编制“法治指数”，显然是在寻求破解之路，其“大方向”应该是走对了。问题是，这个政府推动痕迹深刻的“法治指数”，兼之缺乏进行横向比较的外部条件，如何能够保证不会变为“自说自话”，仍然是对这场创新的最大考验。
世界银行早已引入“法治指数”的概念，并将其用以评估“制度资本”。国内经济学家吴敬琏、法学家季卫东等人，在各自文章中有所提及“法治指数”，主要都是引用世界银行的一份研究报告。根据世界银行的定义，“法治指数”衡量的是行为者对社会规则信任与遵守的程度，它涵盖了公民与政府对作为互动规则的法律制度的尊敬程度。这就意味着，“法治指数”具有一定的主观性，并且，政府被视为规则的遵守者。为此，制订“法治指数”，就必须注意这些关键特征，才不至于引向歧途。
应当看到，政府推动下的“法治指数”，难以避免各种先天不足。比方说，“法治指数”主要依靠调查问卷等形式，由专家和民众进行打分、评审，则由谁选择专家与民众，以及如何选择专家与民众，就都成了一门“学问”。这里面，政府作为组织者、出资者和推动者，显然有很多上下其手的机会。最典型的是，通过精心选择专家与民众进行评审，政府完全有能力对“法治指数”进行“内定”，政府的“一把手”也可以成为“最后评审人”，再加上没有横向比较可供参照，就会让“法治指数”变为“自说自话”，而失去应有的公信力。
破解上述难题，最为核心的就是要积极引入“第三方”，以完全独立身份对“法治指数”进行评审。事实上，世界银行这类专业机构，就在世界范围内扮演了“第三方”的角色，才有可能确立其研究成果的公信力。但困难在于，以余杭区这么一个小行政区划，假如没有当地政府的积极推动，又如何能够吸引“第三方”组织？毕竟，制订“法治指数”是一项浩大的工程，需要人力、物力、财力为保障，而国内有实力的专业机构未必对其瞩目。或许，加快基层民主政治建设，激发民众自发地推动“法治指数”，依靠民间力量引入“第三方”，才是今后更为长久的解决之道。
尽管如此，仍然不能抹煞余杭试水的破冰意义。特别是，在一个真正尊重法律的政府推动下，并积极引入社会各界尤其是“第三方”的参与，在一定时期内对本地法治建设进行纵向比较，则“法治指数”至少会在短期内取得一定的实效。但从长远来看，还需要国家层面重视“法治指数”，进一步研究探讨“法治指数”的意义与作用，并结合国际与国内的实践经验，更为全面系统地制订“法治指数”，积极进行各种国际、国内的横向比较，必将促进我国法治社会的进步。
“法治指数”学者的深度解析——
季卫东：以法治指数为鉴
来源：《财经》杂志总196期
● 季卫东
法治在中国具有紧迫的必要性和现实可行性，造成制度改革停滞的主要原因在于“非不能也，乃不为也”
中国长期实施经济计划制度，近年来又按照社会系统工程的思路在各领域推行目标管理模式，例如检查审判质量的一系列标准。因此人们对拟订指标的作业并不陌生。但是，要在全球范围内确定关于“法治（Rule of Law）”的具体指数，并在2008年“世界正义工程（The World Justice Project，简称WJP）”的全球会议上正式颁布，作为进行国际比较和评价的尺度，还属于前所未有的创举，很值得关注。
从
建立一套法治指数的主要意义，不妨概括为以下几个方面：（1）对不同社会体制和文化进行比较分析，（2）为改造权力结构提供更清晰的蓝图，以及（3）使法治建设的具体举措和绩效的评价趋于统一化。)
第一方面的经典范例，首推德国社会学家韦伯（Max Weber）。他在考察西欧现代文明的特征之际列举了大量事项，例如具有普遍真理性的科学、罗马法以及严密的法律学概念和思考方式、高度洗练的和声音乐、体系化的学术和专业知识、作为现代国家以及国民经济支柱的技术官僚、定期选举议员的国会等。
在韦伯的理论框架里，仅就国家秩序而言，最本质的特征包括法治秩序、科层制、领土内的强制管辖权以及对正当暴力的垄断。其中法治秩序的主要指标是科层制行政活动的持续性、客观性、权责分明、等级化监控、严格区别公与私的关系、禁止官职的买卖和继承、公务员人格独立、专业化，等等。
关于设定改革目标的第二方面意义，在1962年至1972年期间的“法与现代化”或“法与发展运动”中得到充分的反映。例如美国法学家葛兰特（Marc Galanter）在他的著名论文“法的现代化”一文中，提出了三大范畴11个项目作为确定改革方向的指标。
特鲁贝克（David M. Trubek）则强调了在混合经济体制下对管理经济的法律与涉及经济的法律加以区别的重要性，把意图的明确性和规定的特殊性作为主要的判断标准。到上个世纪90年代，“新的法与发展运动”则把重点转向全球化市场的要求和人权观念，开始摸索新的法治指数标准。
二战以后曾经引领法学理论潮流的富勒（Lon L. Fuller），在吸取纳粹政权下法治失败的教训之余，提出了法治正当性的根据为法制的内在道德或者“程序性自然法”的命题。在《法律的道德性》这本代表作中，富勒提出了法制内在道德的如下八项指标，作为检验和改进规范秩序的圭臬，即：一般性、公布和公开、尽量不溯及既往、明晰、没有自相矛盾、现实可行、稳定、国家权力依法行事。在他看来，法制的实质目的是把公民的行为置于规则的支配之下，为此必须满足内在道德的各种基本条件，因而也就应该承认甚至促进目的与上述指标之间的互动。
第三个方面的具体内容虽然很难与制度比较研究以及改革目标模式截然分开，但是，在全球化的背景下，面对以WTO贸易体制和通讯网络为客观基础的世界法治秩序构想，促进规范和标准的统一化确实还是具有某种独立的意义。
众所周知，出于评估投资风险的需要，世界银行早就建立了关于“善治（good governance）”的指标体系，包括表达和信息公开、可问责程度、政治稳定性、行政效率、管理质量、法治、腐败控制力等范畴。其中，法治涉及经济活动的制度化支撑以及纠纷解决，对普遍信用体系的维持，这些对跨国企业、金融市场的发展都至关重要，因此，应该使有关指标进一步精确化。
在确立判断尺度之际，首先必须界定“法治”的概念涵义。按照世界银行的定义和测量方针，法治的本质在于人民究竟在何种程度上信任和遵守该国的正式规则，这些规则是否公平和能否预期，财产权怎样得到保障。因此，主要的衡量指标应该包括犯罪发生率、司法的效率和可计测性，以及契约履行的状况。这些项目都不可或缺，但还是过于简单，尤其是难以体现制度设计的得失高下。
鉴于这类问题，可以说“世界正义工程”的体系化和细则化作业是顺理成章、合乎时宜的。审视其法治指数试行方案的已有评价项目可以发现，这里关于“法治”的工作定义贯穿了四项基本原则：政府的自律和他律的均衡、立法的公平（开放安定）和公开（通俗易懂）的均衡、不偏不倚的司法过程中的权利与责任的均衡、独立自主的法律人群体的能力与道德的均衡。
如果再提炼一下，相关的制度化主要需要在如下三个层面展开，即公正的程序安排（特别是限制政府权力的宪政设计）、妥当的行为规范（特别是保障个人权利的民主化决策）以及德才兼备的职业担纲者（特别是整合多种规范的共识性技艺）。为了能在全世界推广统一的法治指标，世界正义工程扩展了评价的范围，并使衡量尺度更富于弹性。例如不仅考察书面上的规则，也留意实际中的规则；把相关的非正式制度也纳入对正式的法律系统进行审查的射程之中；最大限度增强对法治进行评价尺度的国际兼容性。
在考虑是否需要制订或承认法治指标体系以及怎样进行制度绩效的评价等问题时，我们固然要看到数量指标的相对性以及各国的特殊情况，但不能忽视以下事实：按照世界银行的法治标准和打分方法进行衡量，在国民收入水准处于中下阶段的各国中，中国的法治成就在2004年已经超过平均水准，颇有可观之处；但也不得不指出，事实上，中国的法治成就近年来在某些方面较之前还有所退步；而东亚的五个国家和地区（新加坡、日本、香港、台湾以及韩国），2005年时其法治成就便在世界范围内名列前茅。这意味着法治在中国具有紧迫的必要性和现实可行性。而造成制度改革停滞的主要原因，在于“非不能也，乃不为也”。（作者为日本神户大学教授、本刊法学顾问）
附录：量化“法治”
法治（Rule of Law）是经常提及的话题，但一直以来，缺乏一种可以量化的方法，来判断一个国家的“法治”程度。
有鉴于此，美国律师协会（ABA）联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织，发起了“世界正义工程”（the World Justice Project），计划于
在该论坛上，会有来自不同国家和地区、不同行业的500至700名领导人或专家出席，目的是厘清法治的观念，并提出“法治指数”（The Rule of Law Index），作为评估一个国家法治状况的体系。该指数最后敲定后，将以十个国家为对象试运行。
根据”世界正义工程“，“法治指数”旨在形成一个全球的统一规范，用以衡量一个国家遵循法治的程度。作为基础，“世界正义工程“规范了法治的四个基本原则：
第一，法治是一个所有人、包括政府都受之约束的体系；
第二，法治是以公正制定、公开、广泛被理解和稳定的法律为基础的体系；
第三，法治具有强有力的、所有人都可以获取的执法渠道，能够公正地被执行；
第四，法治体系拥有具备各方面知识的、胜任的、独立的、道德操行良好的律师和法官。
以此为基础，“世界正义工程“准备了一份法治指数报告初稿。
今年9月20日，“世界正义工程“在新加坡举行了亚洲和太平洋地区的分会。
在这个分会上，来自亚洲和太平洋沿岸国家的律师以及相关法律团体，讨论了草拟的法治指数标准，为在明年召开的全球会议正式推出“法治指数”做准备，希望以此作为世界各国改善法治环境的参考。
该草拟的法治指数，提出14种主要指标，分为三大部分。第一部分首先强调了法治的宪法化和制度化，以此来保证执政权力受到约束；第二部分着墨于立法，包括立法机关立法(legislative lawmaking)和行政立法(administrative lawmaking)；第三部分则偏重于执法，包括对法律法规的执行和管理。
值得注意的是，法治指数强调：衡量一个国家遵循法律的程度，不能只着眼于法律法规条文，还应关注实际的执行情况。指数要求检验现存的正式法律系统，并对存在于非正式法律系统中的问题给予告知；指数还将从现存的国际标准和准则中，采纳今后可以用以衡量各国法律系统的指标；被采纳的指标不求穷尽，而是力求搭建起描绘法治关键功能的框架。
诚然，要成为可以放诸四海而皆准的标准，除了对各国法典精髓融会贯通，还需要制定出合理实用的评价体系，并使之程序化和制度化。
法治指数要求：法律法规制定的过程必须公开，集思广益，并向普通公民、媒体和其他独立的渠道传递信息；法律法规对基本的人权，包括民事、政治、经济、社会、文化的权利，提供保护；法律法规还须清晰、连贯、易懂，并留有预见性，将未来可能发生的包括在商业交易中的事项都考虑在内。
该指数编制者们还强调，法律系统的公正无私，要靠独立并负责的律师和法官来支撑。所谓律师的独立性，是指独立于政府控制，广泛代表所来自社区的利益；而法官的独立性，除了包含对法官的一系列严格训练，还要考虑法官的选择、薪酬制度等，都应该围绕着独立性来设计。与之相应，所有法庭和其他执法机构的材料以及之后的裁决都必须公开，并以各种方便公众获取的方式公之于众。
“世界正义工程“的组织者们告诉记者，他们曾向中国律师协会发出参会邀请，未获回应。（本刊实习记者 黄晨/文）
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