行政机关根据上级文件规定，将招录工作人员范围限定在系统内的在编人员，并将招录行为分为考试和考核两个阶段进行，当考试行为正在进行时，该行为应属于行政机关内部的人事管理行为，不具有广泛性和普遍性。当事人对还没有完全成立的 行政行为以及在行政机关内部运作的行为提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。
原告：周学冬，男，29岁，住邳州市运河镇。
被告：邳州市人事局，住所地在邳州市运河镇恒山路。
被告：邳州市农林局，住所地在邳州市运河镇民主东路。
第三人：皮印法，男，45岁，住邳州市青年东路农林局宿舍。
第三人：董奎义，男，43岁，住邳州市涌金花园。
第三人：郭宜新，男，41岁，住邳州市种子公司宿舍。
第三人：石荣堂，男，42岁，住邳州市种子公司宿舍。
第三人：张中胜，男，44岁，住邳州市种子公司宿舍。
原告周学冬不服被告邳州市人事局、邳州市农林局人事招录行为案，于2007年9月4日向邳州市人民法院提起行政诉讼。
原 告周学冬诉称，2007年7月30日、7月31日，被告在第三人皮印法违反计划生育且非邳州市种子公司在编职工，第三人董奎义不在岗，第三人郭宜新违反计划生育且不在岗，第三人石荣堂违反计划生育，第三人张中胜违反计划生育且不在岗的情况下，违反邳州市种子管理体制改革协调小组颁发的《邳州市公开招考种子 管理站工作人员简章》规定的报考条件，同意上述五人报考，没有尽到审查义务，将不符合条件的人员列入招考范围，五名第三人并且进入前十名，被告的行为侵犯了原告公平竞争权。请求确认两被告同意第三人报考的行政行为违法，责令两被告取消第三人的报考资格及考试成绩。
原告周学冬提供以下证据：
1.原告本人的招录种子管理站人员准考证。用以证明原告具备诉讼主体资格。
2.《邳州市公开招考种子管理站工作人员简章》。用以证明两被告是本次招考工作的组织实施机关，同时证明招考范围及报名条件。
3.《邳州市公开招考种子管理工作人员成绩公示》。用以证明五名第三人总分位列前十名，原告是第十一名。
4.运东派出所户籍证明，运师附小学生个人信息采集表。用以证明第三人皮印法有两名子女。
5.运河派出所户籍证明。用以证明第三人郭宜新有两名子女。
6.运河派出所户籍证明。用以证明第三人石荣堂有两名子女。
7.运东派出所户籍证明。用以证明第三人张中胜有两名子女。
8.邳州市双丰种子经营部的工商登记资料。用以证明第三人董奎义自2004年2月被聘为双丰种子经营部的工作人员，停薪留职，不在岗。
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被 告邳州市人事局辩称，被告在种子公司职工中择优录用种子管理站工作人员，是根据省和徐州市文件精神，从种子公司内部现有工作人员中，通过竞争上岗的办法择优录用工作人员，不是行政机关对社会的公开招考行为，是不可诉的内部管理行为，人民法院不应受理原告的起诉。招录工作尚未结束，原告能否被录用结果待定， 被告没有损害原告公平竞争的权利，原告起诉的标的不存在。原告起诉人事局没有法律依据。请求驳回原告的起诉。
被告邳州市人事局提供了其作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1.邳编[1987]27号《关于局属事业单位定编的通知》。用以证明邳州市种子公司是邳州市农林局下属的事业单位。
2.邳政办发（2002）59号《邳州市农林局职能配置内设机构和人员编制规定》。用以证明邳州市种子公司是履行邳州市农林局种子管理职能的行政机构。
3.《江苏省种子条例》。用以证明邳州市种子公司是邳州市农林局下属的种子管理机构有法律依据。
4.《江苏省种子管理体制改革工作实施方案》。用以证明拟组建的种子管理站是具有行政职能的事业单位。
5.徐政人发[2007]113号《关于进一步推进种子管理体制改革的紧急通知》。
6.《邳州市公开招考种子管理站工作人员简章》。
7.邳州市机构编制委员会《关于种子管理站报考人员身份审核情况的报告》。
5-7证据，用以证明人事局的招录行为合法有效。
被 告邳州市农林局辩称，邳州市种子管理站工作人员招考工作是根据上级明确规定，经邳州市委常委会批准，由人事和农村主管部门共同制定的招考方案，在市纪检监督部门全程监督下实施的。徐政人发[2007]113号文件第六条明确规定此项工作的政策统一由市、县农业部门解释，法院不应受理原告的起诉。《邳州市公开招考种子管理站工作人员简章》明确规定了报考条件，并未规定报名考试前必须查清报名人的计划生育等问题。录用的程序是在考试体检结束后进行资格审查，符 合招考条件的才能被录用。目前此项工作尚在进行中，原告的公平竞争权利未受到任何侵犯。在资格审查没有结果的情况下，不能取消五名第三人的报考资格及考试成绩。请求驳回原告的诉讼请求。
被告邳州市农林局提供了其作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1.徐政人发（2007）113号文件。用以证明种子管理工作人员招考的政策，统一由市、县农业部门解释。
2.《邳州市公开招考种子管理站工作人员简章》。用以证明招考工作程序合法。
第三人皮印发述称，同意两被告的答辩意见，原告无理取闹。本人在编也未违反计划生育。
第三人董奎义述称，同意两被告的答辩意见，本人在岗符合报考条件。
第三人郭宜新述称，同意两被告的答辩意见，本人符合报考条件。
第三人石荣堂述称，同意两被告的答辩意见，本人计划生育问题已经被处理，符合报考条件。
第三人张中胜述称，同意两被告的答辩意见，本人计划生育问题已经被处理，符合报考条件。
邳 州市人民法院组织双方当事人对证据进行了质证。原告周学冬对被告邳州市人事局所举证据质证意见为：对被告所举证据的真实性均无异议。对证据1的证明目的 无议。证据2不能证明种子公司是履行种子管理职能的行政机构，种子管理的职能是由农林局履行的。证据3不能证明种子公司是履行种子管理的机构，被告称种子 公司管理人员应视为行政机关工作人员没有事实和法律依据。种子公司的管理职能亦是由农林局履行的。证据4中第4部分关于种子管理站管理人员身份及管理方式 的界定，恰恰说明本次招录活动不是内部行为，因为原种子公司职工不参照公务员管理，而种子管理站的工作人员是参照公务员管理的。证据5、6是相关部门对招 考活动的规定，不是被告履行了资格审查的依据。证据7不能证明五名第三人是在编在岗的工作人员。原告对被告邳州市农林局所举证据质证意见与对人事局的证据 5、6质证意见一致，邳州市农林局不能作出有违原有政策精神的新政策。
被告邳州市人事局对原告所举证据质证意见为：对证据的真实性 均无异议，对证据2关联性和证明目的有异议。关于简章限定的招考范围解释权在农林局，且该简章不得违背徐政人发[2007]113号文件精神。对证据4运 师附小提供的学生个人信息采集表，不能证明原告的证明目的。对证据4-7派出所的户籍证明仅限公安内部使用，与证明目的没有关联性，不能作为证据使用。对 证据8邳州市双丰种子经营部的工商资料，公章不清楚，内容不详，不能证明董奎义停薪留职。种子公司的职工可以兼职，该证据不能证明第三人董奎义不是种子公司的在职职工。
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被告邳州市农林局对原告所举证据质证意见与被告邳州市人事局一致。
被告邳州市人事局对被告邳州市农林局所举证据无异议。
被告邳州市农林局对被告邳州市人事局所举证据无异议。
第三人皮印法、董奎义、郭宜新、石荣堂、张中胜对原告举证质证意见与被告邳州市人事局一致。
第三人董奎义对原告举证补充质证意见为：私营企业聘用人员登记表，没有本人签字，不能证明本人被该企业聘用。原告提供的《私营企业聘用人员登记表》有本人停薪留职的内容，说明本人有职务。
第三人对被告邳州市人事局、邳州市农林局所举证据均无异议。
邳州市人民法院一审查明：
邳 州市种子公司原名邳县种子公司，成立于二十世纪八十年代，邳县编制委员会邳编[1987]27号文件《关于局属事业单位定编的通知》明确规定，邳县种子公司为邳县农业局下属的事业单位。后邳县农业局更名为邳州市农林局，但邳州市种子公司仍是邳州市农林局下属的事业单位，履行种子行政许可、行政处罚、行政管 理等职能。原告在被告公布此次综合考试成绩后，以上述五名第三人违反计划生育或者不在岗为由，向两被告和有关机关投诉，要求被告取消第三人的报考资格及考试成绩，两被告未予答复，原告遂起诉。目前，两被告对通过此次考试的人员仍在进行资格审查，未确定最终录用人员。
本案一审争议的焦点是：1、本案是否属于人民法院受理范围？两被告的行为是属于内部管理行为还是具体行政行为？
邳州市人民法院一审认为：
根 据江苏省农林厅《江苏省种子管理体制改革工作实施方案》，徐州市人事局、徐州市机构编制委员会办公室、徐州市农业局联合下发的徐政人发[2007]113 号《关于进一步推进种子管理体制改革的紧急通知》及邳州市种子管理体制改革协调小组颁发的《邳州市公开招考种子管理站工作人员简章》规定，此次招录种子管理站工作人员范围限定在邳州市种子公司2006年12月31日前在编人员，不具有广泛性和普遍性。邳州市种子公司是邳州市农林局的下属单位，该招录行为属于行政机关内部的人事管理行为。根据文件规定，招录人员通过考试考核择优录用，该行为分考试和考核两个阶段进行，具有连贯性和整体性。原告及五名第三人等 人员的考试行为，仅是此次录用种子管理站工作人员过程中的一个阶段，两被告目前正在对参加考试人员进行资格审核，最终录用人员名单尚未明确，整体录用工作尚未完全结束。当事人对还没有完全成立的行政行为以及在行政机关内部运作的行为提起的诉讼，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法> 若干问题的解释》第四十四条的规定，请求事项不属于行政审判权限范围的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。据此邳州市人民法院于2007年 11月23日作出一审裁定：
驳回原告周学冬的起诉。
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【评析】
一、从具体行政行为的特征来分析
具体行政行为是外部性处理。其是对公民、法人或者其他组织权利义务的安排，是实现行政职能的外部行为措施，而不是行政机关的内部措施。行政决定的外部要素， 是确定其具体行政行为属性的重要标志。没有外部法律效力的行政决定不是具体行政行为。行政机关之间和行政机关与行政机关工作人员之间也存在法律关系，上级有权对隶属于他的下级行政机关或者行政机关人员发布有法律约束力的职务命令和指示。但是如果这种命令、指示没有规定可以直接影响外部公民、法人或者其他组 织权利义务的内容，那么它只能是一种行政机关内部的管理措施，不适用关于具体行政行为的法律规则。当然如果行政机关内的管理措施设立、变更或者消灭了行政机关工作人员的普通公民权利，就应当被看作是具体行政行为。本案中，此次招录种子管理站工作人员范围限定在邳州市种子公司2006年12月31日前在编人 员，该招录行为属于行政机关内部的人事管理行为，不具有面向全社会的广泛性和普遍性，当然也不具有外部性处理的特征。
二、从具体行政行为的成立及效力来分析
具体行政行为成立的一般条件是：1．在主体上，作出具体行政行为的是享有行政职权的行政机关；2．在内容上，向对方当事人作出具有效果意思的表示；3．在程 序上，按照法律规定的时间和方式进行送达。未经送达领受程序的具体行政行为，不发生法律约束力。结合到本案，两被告尚未向原告周学冬作出具有效果意思的表示，且未经送达故该具体行政行为尚未成立。具体行政行为的效力可以分为若干种，一般包括拘束力、执行力和确定力。两被告对通过此次考试的人员仍在进行资格 审查，未确定最终录用人员，因此不具有具体行政行为所具有的拘束力与确定力。
综上，准备性、部分性行政行为是为最终作出权利义务安排进行的程序性阶段性工作行为，当事人不能对还没有完全成立的行政行为以及内部行政行为提起的诉讼。因此，法院驳回原告周冬学的起诉是正确的。
