2011 年3 月14 在全国人大十一届四次会议上通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中的第九篇题为“标本兼治，加强和创新社会管理”，指出“按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设”［1］。在经济快速发展，成就瞩目的今日中国，之所以“社会管理领域存在的问题还不少”［2］，归根结底是由于经济社会发展不平衡造成的。多年以来，地方各级党委和政府已经习惯于把“经济”建设作为工作的重心，而“社会”的管理和建设在一定程度上被轻视甚至被忽视了，结果导致尽管我国改革开放三十年在经济方面取得举世瞩目的伟大成就，社会管理和建设却严重欠账，引发社会利益格局失衡、社会阶层分化严重、社会矛盾凸显，社会心理不和谐，社会性冲突事件高发等一系列社会问题，经济与社会“一条腿长一条腿短”的发展模式越来越难以为继了。中央把加强和创新社会管理作为一个重大命题，作为“第一责任”［3］提上日程，这无疑对我国真正实现经济社会均衡、协调发展具有重大意义。

     一、政府、市场、社会相互作用的“三维”治理结构

回顾新中国60 年发展历程，总结经验教训，不难发现，在第一个30 年里面( 1949—1978) ，我们得到的一个基本经验是: 政府包办一切的发展模式行不通，生产的低效率和政府权力无限化留给我们的历史教训刻骨铭心; 于是我们开始探索走市场化的道路，这就是第二个30 年( 1978 年至今) ，结果我们发现: 不仅政府会“失灵”，市场也无法解决所有问题，也同样会“失灵”，正如邓小平同志早年预料的那样，经济的强大和市场的繁荣并未使我们所面临的问题和矛盾减少，反而使我们所面临的问题和矛盾越来越多，社会并未因为我们成为世界第二大经济体而自动变得更加和谐稳定。由此可见，无论是政府还是市场为单一主体的“一维”社会治理结构都是行不通的。那么，政府与市场两强并举的“二维”结构是否行得通呢? 同样行不通。因为在这种“二维”结构下，一方面，市场由其自身性质决定不可能有效制约政府及其权力的膨胀，而不断膨胀又缺

乏约束的行政权力势必走上市场寻租的道路; 另一方面，随着市场化的深入，政府对市场的规制不断弱化，市场规则及其运行方式深入到社会生活的各个领域，不断扩张的资本权力必然寻求政府权力的支持与庇护。于是，一种可怕的状况出现了: 资本与权力结盟。资本与权力结盟的结果会使“市场经济”异化为“权力市场经济”，形成所谓的“权贵资本主义”，其后果是权力之恶与资本之恶竞相释放，社会公平正义迅速流失。那么，是否存在一种“力量”，它既能有效制约政府、限制权力，又能有效规训市场、约束资本呢? “社会”正是这样的一种“力量”。一方面，“社会”通过其特有的主体和独特的运行机制和渠道制约政府权力，影响政府决策和执行，以避免政府滥用权力导致“权力通吃”的“权力专制主义”，这个过程实质上是一个社会“民主”化的过程; 另一方面，“社会”又通过其特有的主体和独特的运行机制和渠道规训市场、约束资本，为普通劳动者和弱势群体提供一个与资本博弈的平台，以避免“资本通吃”的“市场专制主义”，这个过程实质上是一个以社会“正义”为取向的“民生”改善过程。在这样的“三维”社会治理结构下，政府、社会、市场各司其职、各行其事，互相制约、均衡发展，共同营造一个稳定和谐的社会治理状态。

    二、加强和创新社会管理的基本思路

    ( 一) 明确社会管理的基本目标定位和价值取向

只有明确了社会管理的基本目标定位和价值取向，各项社会管理工作的开展才能够既有的放矢又有所遵循。所谓“社会管理”，就是政府以“正义”为价值取向，以“秩序”为基本目标，通过完善社会法律、制度和体制机制，合理运用社会政策，协调社会关系，规范社会行为，防范社会风险，解决社会问题，调处社会矛盾，优化社会结构，培育和发展社会组织，以实现整个社会系统既和谐稳定又充满活力。据此，我国社会管理的基本目标定位应该是“秩序”，因为在一个失序的社会环境里面，发展根本无从谈起。那么，我们应采取怎样的行动来构建社会的基本秩序呢? 这个“秩序”的社会基础又是什么呢? 关于这个问题，柏拉图曾经做出过一个很好的回答，他说，正义是社会秩序的基础; 著名的政治思想家罗尔斯也强调，正义是社会制度的首要价值; 温家宝总理也曾指出: “公平正义比太阳还要有光辉”。可见，“正义”是我们为实现“秩序”这一目标，在一切社会管理活动中必须遵循的基本价值取向，也就是说，应该把追求社会正义作为一切政策和行动的出发点和落脚点。

何为“正义”呢? 在笔者看来，所谓正义就是在社会生活中，人们的基本权利能够被平等地对待。这里为什么要强调“基本权利”呢? 是因为在任何社会里面要实现所有人的所有权利的平等几乎是不可能做到的，而“基本权利”主要是指人的基本的生存权和发展权，在一个追求“正义”价值的社会里面，这两种基本人权必须得到平等的保障和保护。比如生存权方面的工作权利、基本生活权利、社会保障权利、健康权利［4］等; 发展权方面的，如平等接受一定程度教育的权利，平等的发展机会等。而我国长期以来由于社会管理制度的不合理( 如歧视性的户籍制度) ，人为地将社会成员划分为不同的身份等级，在社会资源分配甚至“基本权利”保障方面都存在着严重的不平等，“正义”的价值在社会生活中落实和体现得不够，这也正是当前诸多社会问题和社会矛盾多发的根本原因。

    ( 二) 优化社会结构

根据系统科学相关理论，系统的结构决定着系统的功能和性质，包括稳定性，社会系统也不例外。也就是说，社会的稳定性首先取决于社会结构是否合理。一个广为人知的共识是: 纺锤形( 或称橄榄形) ，即两头小，中间大的社会结构是合理和有利于社会稳定的。在这样的社会结构里面，“顶层”( 即富人阶层) 和底层( 即穷人阶层) 都只占社会人口的绝对少数，而中间阶层( 即中产阶层) 占社会人口的绝大多数。另一个不难理解的道理是，整体性越强的事物的稳定性越好，而分层越多，则无疑意味着更大的不稳定，甚至蕴藏着崩解的风险。

反观我国当前的社会结构，基本上呈“金字塔”状，尤其是近年来，阶层进一步分化明显，阶层之间的粘连度降低，隔阂加深，阶层之间的关系复杂化，上层结盟化、中层脆弱化、下层碎片化、底层原子化的倾向已现端倪。

所 谓“上层结盟化”，是指一部分权力精英、资本精英和知识精英的结盟。由于我国改革开放三十年在不断强化市场功能的同时，未能同步培育和壮大社会力量及其功能，加上政府在职能转变方面的迟滞，使得我国社会治理结构逐渐由“强政府、弱市场、弱社会”向“强政府、强市场、弱社会”转变，出现部分权力精英与资本精英结盟的倾向，并且，一部分知识精英也加入其中，依靠他们所掌握的理论资源渠道和政策话语权为权力精英和资本精英们摇旗助战，共享鲸吞蚕食社会财富、剥夺底层民众的盛宴。

    所谓中层脆弱化，是指作为中国社会的“腰”的中产阶层数量不足，收入不高，保障不牢，抗风险能力较弱。关于中国的“中产阶层”，2010 年11 月26 日《福布斯》杂志给出的标准是: “生活在城里，年龄在25 至45 岁之间，拥有大学学位，是各行各业的专业人士和企业家，年收入在1 万到6 万美元。［5］而我国居民人均收入才刚刚超过4000 美元，可见大多数老百姓距离“中国标准”的“中产阶层”也还相去甚远。我国距离“足够大的中产阶层”社会还有很大的差距，不仅如此，中国的“中产阶层”还呈现出整体性的“脆弱”倾向，在高房价、高教育成本、高医疗费、低工资、低福利、低社会保障的综合压力下，“中产阶层”不仅实际抗风险能力弱，而且弱势心理严重，据中新社北京2010 年12 月5 日电，一项问卷调查显示，认为自己是“弱势群体”的党政干部受访者达45． 1%; 公司白领受访者达57． 8%; 知识分子( 主要为高校、科研、文化机构职员) 受访者达55． 4%; 而网络调查显示，认为自己是“弱势群体”则高达七成。［6］中产阶层的脆弱化和弱势心理自然不利于社会的和谐稳定。

    所谓下层碎片化，是指原有的社会基础阶层进一步分化和复杂化。比如说工人和农民这两大基础阶层已经不再以整体阶层而存在，其内部已经严重分化，他们中间的一些人已经成为“富人”，上升到社会的“顶层”，甚至成为资本精英中的一员，但他们的“成分”还是“农民”或“工人”，而同样“成分”的“农民”或“工人”还有许多已经失去土地，“下岗”或失业，不再以种地和做工为职业了，也就不再是真正意义上的“农民”和“工人”了，在原有“工人”、“农民”之外，又分化出许多新的“群体”，如“下岗职工”、“失地农民”、“4050”、“农民工”等，仅“农民工”群体就又分为“第一代农民工”、“新生代农民工”、“大学生农民工”等，各群体之间的关系错综复杂，难以厘清。这种基础阶层的碎片化倾向极大地增加了社会管理的难度和复杂程度。

    所谓底层原子化，是指社会底层的组织化阙如，部分个体在社会生活中呈散点状、原子状存在，就像一百多年前孙中山先生说的“一盘散沙”的状态。30 年来，城乡经济体制和行政管理体制的改革，极大地激发了城乡群众的生产积极性，解放和发展了社会生产力，在经济建设和发展方面取得了巨大的成就，但是由于在上述改革的过程中忽视了社会领域及其管理方面的改革和建设，在底层社会形成了无组织的社会管理真空地带。由于社会组织发展的“稚弱”，当一些人们不再是“国家人”、“企业人”、“单位人”和“生产队人”的同时也就成了“无组织”的“社会人”，这些“无组织”的人们游离于政府社会管理体系的边缘地带( 甚至之外) ，仅以个体的形式存在和活动于社会生活之中( 许多身处异地、没有家庭) ，他们在组织上没有依靠，心理上没有归依，普遍缺乏安全感和归属感，缺乏对他人，对党和政府的依赖感和信任感，缺乏对公共事务的关注与关心，缺乏共同的价值观和信仰，政府难以对其形成有效的号召力和影响力。

    上述社会结构的各种倾向固然与社会管理体制机制等因素有关，但其最基本的引致因素却要归结为社会利益关系，因为社会结构和阶层的形成最终是由社会利益关系决定的，可以说，有什么样的社会利益关系就会催生出什么样的社会结构，因此，耽误之急是尽快调整现有社会利益关系，协调社会利益主体，改革收入分配制度、社会保障制度和税收制度，控制高收入群体收入过快增长，增加中等收入群体收入，大幅度提高低

收入群体的收入，壮大中产阶层，加快社会组织化进程，优化社会结构。

    ( 三) 改革和完善社会管理体制机制

    1．改革和完善社会管理体制

改革开放30 年来，我国的经济体制改革不断深入推进，市场经济体制从建立到逐步完善，而社会管理体制改革却没有能够随着经济体制改革的步伐而协调跟进，表现出严重的滞后性。

这种滞后性一方面表现在大部分旧体制被打破而新体制没有及时建立。改革过程中，原有的与计划经济体制相配套的高度集权化的社会管理体制由于与商品经济( 即后来的市场经济) 格格不入而被不断突破和废止，包括在计划经济时期具有很强社会管理能力的基层社会组织都因失去有价值的功能而解体，如农村的“生产队”。而与市场经济体制相适应的社会管理体制迟迟没能建成，在市场经济体制下能够发挥重要社会管理功能的各类组织没有得到很好的发展，因而造成我国社会管理在体制和组织层面的滞后和缺失。

这种滞后性另一方面表现在一些计划经济体制下形成的落后社会管理体制的顽固性。比如歧视性的户籍制度，这种强制性地将一国公民分成两种身份，两个等级，由此将整个社会割裂成“城、乡”两个区域，并且在这两个区域内实行两种不同的资源配置和社会管理模式的做法是举世罕见的，其所造成的社会、经济、文化、情感等方面的断裂和隔阂久为国内外所诟病，但却迟迟得不到根本的解决。此外还有差异化的教育体制、公共医疗体制、社会保障体制等，也需要尽快改革，以实现社会公平。

    可见，通过改革，尽快建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体制，是真正实现我国经济社会协调发展的必然选择，否则，经济体制的改革势必难以推进，经济的平稳健康发展也将难以为继。

    2. 改革和创新社会管理机制

    第一，改革和创新社会利益协调机制。通过收入分配制度改革，努力实现社会利益均衡。具体包括: 坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。逐步提高最低工资标准，保障职工工资正常增长和支付。规范分配秩序，加强税收对收入分配的调节作用，有效调节过高收入，努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势。［7］

    第二，创新和完善社会公众参与机制。应尽快改革和完善现有的人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度，健全基层民主自治制度，使基层组织和普通民众获得更好的议事决策机会和渠道; 完善社会协商对话制度，咨询、听证制度，社会公示制度等，促进各级政府和民众通过各种形式，定期或不定期地就重大问题、重要决策进行平等对话和民主协商; 随着信息时代的到来，政府要充分利用网络让公众参与社会公共事务的讨论和决策。

    第三，改革和完善诉求表达机制。政府及其公务人员必须改变认识，更新观念，以开放、包容的态度对待民众的诉求表达，必须改变过去那种把民众的“表达”与社会的“稳定”对立起来的错误观念，要充分认识到，人民群众有诉求要向政府表达，有问题要向政府反映，这是再正常不过的事，这不仅不应该被看作“不稳定因素”，而且应当被看作是社会发展和进步的积极因素，因为这至少反映出民众对政府有基本的信任和期

待，反映出一种正常的官民关系。因此，政府必须完善和拓展这样的诉求表达渠道，使政府能够及时了解和回应民意，解决社会问题，化解社会矛盾，消解不良舆情，缓释社会情绪，维护社会秩序。

    第四，建立和完善社会风险预警机制。

所谓社会风险预警，主要是指通过各种方法和途径，收集可能引发社会风险性事件的信息，并运用逻辑推理和科学预测的方法和技术，对收集到的关于社会风险性事件的各方面信息、情报和资料以及某些社会风险性事件出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出判断和估计，并向有关社会管理部门发出警示信息，以便其及时采取应对措施，防止危害性后果发生的一系列活动。社会风险预警包括社会风险的监测、预测、预报和预控等环节。

    社会风险预警机制的建立主要是通过建立以社会风险预警指标体系为核心的社会风险预警系统来实现的。社会风险预警指标体系包括社会保障指标、协调发展指标、社会公平指标、社会秩序指标、社会安全指标和社会舆情指标等［8］。有关社会管理部门通过对上述社会风险预警指标的数据进行模型分析，从而研判社会风险的性质和程度，并依此制定出应对性的措施和办法以及实施步骤，达到有效化解和处置社会风险事件，最大限度地降低其社会危害程度的目的。

    第五，改革和完善突发事件应急处置机制。突发事件应急处置机制主要是当群体性突发事件发生时，政府依次启动突发事件先期处置机制、协商对话机制和第三方调停机制，对突发事件进行有效治理。先期处置机制主要是控制局势、稳定事态，这一阶段的目的在于阻断突发事件的“火”源，控制“火”势，使其不再蔓延和扩大，具体内容包括划定警戒区域、分割人群、表达诚意、规范媒体等; 协商对话机制和第三方调停机制是在先期处置的基础上采用的两种问题解决方式。协商对话机制，是政府与参与群体性事件的群众或其代表就其基本诉求进行磋商，以期达成理解、谅解，最终实现和解; 第三方调停机制中的“第三方”是指政府之外的社会组织，如公民的志愿性社团、协会、社区组织、行业组织等，“第三方”以中立的身份进行调停，更容易被群众信任，有利于缓释激烈情绪，缓和紧张气氛，也给政府留下了回旋的空间，有利于解决问题，治理群体性事件。

    第六，建立和完善社会组织培育和成长机制。

    所谓社会组织，是指不同于政府部门和企业的，具有自治、服务、沟通、协调、公证、监督等功能的非政府、非赢利的社团、行业组织，社会中介组织，志愿者团体等。就转型时期的当代中国而言，由于政府和市场在能力方面都具有有限性，而社会组织以主体身份参与社会管理，不仅能够有效克服市场自身的缺陷，更重要的是能够代替政府解决那些政府无暇顾及、无力解决或不便解决的社会问题，这对于缓解政府压力，提高社会管理的整体水平具有至关重要的作用。因此，建立和完善社会组织培育和成长机制，壮大社会组织，发展公民社会，对于推动社会管理创新，构建“三维”社会治理结构，实现经济社会协调稳定发展，具有十分重要的意义。

    建立和完善社会组织培育和成长机制，首先要更新观念，长期以来，一些人对于社会组织秉持“防范”思维，生怕社会组织的发展和壮大会与党和政府“争夺”群众，扰乱社会意识形态，甚至挑战党和政府的领导，其实，这完全是一种杞人忧天的狭隘主义思想观念，公民社会( 主要指社会组织) 的发展和成熟是现代民主社会的必然要求，这是历史发展的必然趋势，无论是从国外社会组织发展经验还是从新中国成立以来我国社

会组织发展实践来看，社会组织的规范成长不仅不会影响党和政府的领导，而且会通过其自身的建设和活动有效地聚集人力，凝聚人心，增强社会的组织化程度，提高民族凝聚力，从而有利于广大人民群众理解和贯彻执行党和政府的路线、方针、政策，有利于维护社会主义法治建设，有利于维护安定团结的政治和社会局面，保持国家的长治久安; 其次是要确保社会组织的自治性，政府必须放松对社会组织的管制，要从控制转向指

导和服务，切实保证社会组织在组织、人事、财务等方面的独立性，以及其活动的自主性，已达到其自治的目的; 再次是要加强法制建设，把我国社会组织的发展和活动纳入到社会主义法制建设的框架里面来，以保证社会组织发展的法制化和规范化; 最后，必须引入人民群众的外部监督，通过有效的制度设计，将社会组织的活动纳入人民群众监督的视野，以保证社会组织的公共性、独立性、人民性、自治性的基本属性不变。