社会管理创新，是政府为有效应对国际国内新形势和新挑战而提出的新任务，对于我国在复杂多变的国际环境中更好地实现经济社会协调可持续发展具有重大意义。今年2月19日，在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，胡锦涛主席强调指出了，“加强和创新社会管理，……是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。”社会管理职能是政府早就提出的重要职能任务之一，尤其是进入21世纪的十年里，社会管理方面取得了较明显的成就和进展。但是，随着经济快速发展而带来的各种社会问题表明了社会管理领域仍然存在需要改进、完善和提高的地方。加强社会管理创新正是迫切解决这些将影响经济发展的社会问题的现实要求。因此，落实社会管理创新的关键在于需要明确在哪些地方应进行改变和创新，同时，在哪些方面还必须坚持不变的原则，这样，才可能避免社会管理创新的形式主义和在执行中的扭曲变形。

    一、政府社会管理职能的发展与现实问题

    随着转变政府职能和深入推进行政管理体制改革的进展，我们党和政府在社会管理理论和实践方面不断探索，特别是党的十六大以来，取得了重大进展。在理论认识上的发展，主要体现在党和政府对于社会管理的论述、

定位与要求上。

首先，明确了社会管理是政府的一项重要职能。1998年的《国务院机构改革方案》中明确提出，政府的基本职能是“宏观调控、社会管理和公共服务”。此后，中央政府一直把社会管理当作政府的基本职能，并且日益强调和重视。2002年中央政府工作报告中又提出“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”，从此进入政府职能转变的新阶段。党的十六大报告中对维护社会稳定和改进社会管理做了专门论述。

其次，从实现科学发展观与构建和谐社会的高度，提出加强社会建设和社会管理新格局的基本要求。党的十六届四中全会上明确提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。……建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”

党的十七大报告中进一步强调要“完善社会管理，维护社会安定团结”，要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”

对“十六字”社会管理格局的要求从“建立”到“健全”，体现对社会管理要求的提高和现实发展。

再次，从巩固党的执政地位和实现国家长治久安的战略高度，提出了加强和创新社会管理的新要求。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，又一次将加强和创新社会管理作为今后五年经济社会发展的主要目标之一。在建议中提出关于社会建设的总要求，然后具体强调，“按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设。”在此基础上提出了维护群众权益机制，利益协调机制、应急管理体系和机制等方面的要求。

可见，党和政府对于社会管理的认识逐步深化，从一般地提出政府的社会管理职能，到强化社会管理职能，再到创新社会管理及其体制的要求，可以说，政府的社会管理领域是随着经济社会发展而逐渐被重视的。正是这种理论认识的深入与指导，政府在履行社会管理职能的过程中取得了不少成就，“经过长期探索和实践，我国建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，我国社会管理与我国国情和社会主义制度总体上是适应的，我国社会大局稳定，社会形势总的是好的。”[1]

然而，政府对社会管理职能的履行在现实进展中仍存在许多不可忽视的问题。提出了创新社会管理体制的要求已有六七年的时间，但社会管理领域仍然存在着一系列突出矛盾和问题。目前我国社会管理体制还不健全，社会管理职能的履行还不适应市场经济发展和社会全面进步的要求。不少地方政府和部门还是着重抓经济建设而忽视社会管理，为追求GDP增长而招商引资和上大项目，在社会管理职能范围上存在着突出的缺位问题，使得社会建设与社会发展滞后于经济增长的速度。一些地方政府有钱盖楼堂馆所、公款接待、公款出国旅游，而要办教育、医疗、发放工人工资却没有钱。社会公平问题日渐突出，我国城乡、地区差距和收入分配差距的扩大，导致不同社会阶层之间的利益摩擦增多，涉及人民群众切身利益的社会保障、教育、医疗卫生、居民住房、食品药品安全、安全生产、社会治安、城市拆迁等方面有很多问题亟待解决。在社会管理职能的主体上，政府几乎仍然是社会管理的唯一主体，公民和各种社会组织参与社会管理的渠道不畅。在履行社会管理的方式上，政府存在着管理手段单一、简单粗暴、一味地“堵、瞒”等问题，而没有做到严格依法履行职能，政府人员及其领导干部的社会管理能力与水平也存在不同程度的欠缺，面对日益凸显的社会矛盾和繁重的社会管理任务，一些干部还不适应。这种运动式、突击式和行政命令式的社会管理方式往往难以达到预期的社会管理效果，反而造成管理成本的攀升，还导致了政府与民众关系紧张，社会和谐稳定压力增大。

正是存在着这些不容忽视的阻碍社会全面发展和影响人民群众根本利益的问题，我们党从巩固党的执政地位和实现国家长治久安的战略高度专门提出了加强和创新社会管理的要求。这些问题的存在也说明了新形势下提高创新社会管理的能力和水平所具有的战略意义。对于政府的社会管理方面取得的成就和问题的判断，也是决定在社会管理的哪些方面进行创新和如何创新的基础。在此基础上，才能更好地确定政府在社会管理创新中的“变”与“不变”的内容。

二、政府社会管理创新需要的“变”

随着改革开放的深入，我国工业化、城镇化、市场化、信息化、国际化进程不断加快，使我国面临着经济发展的国际挑战与国内问题。国际上对中国经济发展施加的压力越来越大，国内仍然存在经济发展方式未转变、贫富差距拉大和收入分配问题、就业形势严峻、群体性矛盾变得更加复杂等问题，都是对政府的考验。再加上网络新媒体各种错综复杂的影响，增加了社会管理中诸多的不确定性。这一宏观的经济社会背景必然影响到政府的社会管理，使社会管理领域面临一系列新课题、新挑战。

这些新形势和新问题迫使政府必须进行社会管理的创新，提高社会管理的能力和科学化水平。社会管理要解决“管什么、谁来管、怎么管”等一系列问题，那么社会管理创新就需要在这几个方面都有所突破和改善，一定要根据目前社会管理已经取得的成就和存在的问题来确定如何创新，切实为了人民群众的根本利益来解决社会发展中的问题。

1.在社会管理内容上，明确新形势下的范围和领域

社会管理的范围和领域要随着社会发展而变化调整。在当前我国经济社会发展的关键时期和特定历史阶段，社会管理的范围要扩大，而且社会管理的侧重点也需改变。

在社会管理的内容上，要求各级地方政府摆脱错误认识或走出对社会管理理解上的误区。一方面，社会管理不仅仅是强调社会治安综合治理和维护社会稳定，而是包含着更为广泛的内容。另一方面，对社会管理的内容和重点应作动态调整。正如政府职能随着历史发展阶段和经济社会发展要求不断调整变化一样，政府的社会管理领域也不是一成不变的，应根据社会经济发展的要求进行适当调整和定位。应注意的是不能把本来该由政府履行的职能却转嫁给社会，推卸和逃脱政府责任。

在目前社会经济发展形势下，根据党和中央政府提出的加强和创新社会管理的要求，需要突出强调的社会管理职能的内容主要有：维护社会公共安全，加强涉及人民群众生命财产安全的安全生产监管、食品药品监管、环境保护领域的监管职能，以保障民权；加强各种社会利益的协调与管理，多途径解决各种社会矛盾，维护群众的合法权益；加强社会治安防控管理和各种危机与突发事件中的应急管理职能，预防社会的不稳定力量将会导致的后果；加强社会保障体系建设，特别是社会分配职能，这也是构建人人共享发展成果的和谐社会所必须突出强调的社会职能；全面履行社会组织发展中的职能，发挥社会组织在社会管理中的作用；加强流动人口的社会管理，这也是我国城市化加快发展过程中政府必须注重的一项职能任务；加强对网络社会的管理和引导，这是面对当前网络迅猛发展的趋势下社会管理中的一个新内容和重点问题。同时，在上述这些社会管理的范围和领域，还要完善社会管理的政策、法律和制度，对社会管理进行规范，保证及时回应社会诉求、化解社会矛盾、维护社会秩序和社

会稳定。

2.在社会管理方式上，更加注重参与合作式的治理方式

政府的社会管理创新，更多需要改变的是履行社会管理职能的方式。政府面临的社会管理形势越来越复杂，传统简单化的管理方式或者仅仅通过政府自身管理一切社会事务的方式已经不能适应时代和形势需要了，为此，要实行参与合作式的社会管理与治理方式。创新社会管理方式，注重合作式和参与式的管理方式，要求政府必须改变传统的管理主体与管理客体关系的片面认识，促使社会管理主体由一元向多元转变。要摆正政府与社会和群众的关系，政府与社会和群众不仅仅是简单的管理者和被管理者的关系，而是双向甚至是多向的复杂关系。社会管理过程在客观上应该是一个多方参与和社会协调的过程，尽管政府在社会管理格局中占有主导地位，但政府不是单一的社会管理主体。由此延伸开来，社会管理不应以政府为本位，而应以社会为本位，根本目的是为了社会的全面协调发展。

实现参与式社会管理方式创新，按照健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的要求，这里主要强调两种主体对社会管理的参与。一是公民的直接参与，发挥群众参与在社会管理创新中的基础作用。主要是引导公民理性地、有序地参与社会管理，“政府有责任通过加强宣传教育等形式，提高公民自身能力和素质，使他们在真正了解政府管理过程的同时，有能力运用相应工具或手段对政府提出有实际价值的意见和建议。”[2]尤其是在社会管理的决策上，构建民主化的社会管理决策程序，必须把征求民意和群众参与作为一个实质性环节，全面听取群众的意见要求和建议。二是社会组织的参与，发挥社会组织在政府有关社会管理职能中的承接和补充作用，建立政府与社会的新型合作关系，实现合作式治理。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，我国社会组织有了很大发展。“截至2009年底，全国依法登记的社会组织43.1万个，其中社会团体23.87万个，民办非企业单位19.04万个，基金会1843个。”[3]从1988年到2009年，我国社会组织数量增长了近100 倍(1988 年我国仅有社会团体4446

个)，近10年以每年10%左右的速度递增。社会组织这么庞大，它们作为社会管理主体地位应给予准确定位，把他们作为社会管理中的一支重要力量。坚持监督管理和培育发展并重的方针，完善扶持和培育各种社会组织的政策措施，提高社会组织立法的层次，通过加强对社会组织的规范化管理来提升社会组织参与社会管理的能力建设，更好地发挥社会组织在多元治理中的功能和作用。提高公民参与的组织化程度，使得公民有更多机会利用社会组织的载体参与到社会管理过程中。

    参与合作式的社会管理，还要变控制和压制的方法为说服和民主的方法，切实加强政府与社会和人民群众的联系。“要改变主要靠行政手段通过管、控、压、罚实施社会管理的方式，更多地学会运用群众路线的方式、民主的方式、服务的方式，尽可能通过平等地对话、沟通、协商、协调等办法，来解决社会问题，化解社会矛盾。”[4]政府要鼓励和支持社会组织和人民群众更积极、更有效地参与社会管理，从而提高社会管理的整体水平。

    3.在社会管理机制上，创新政府解决社会问题的多种机制

改革和完善社会管理的体制机制，是加强和创新社会管理的重要环节。根据先进生产力发展的要求，不断调整生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的方面，建立起与社会主义市场经济、民主政治和文化体制相适应的社会管理体制，实现社会全面健康发展。在创新社会管理体制上，加强社会管理工作的组织协调，进一步理顺社会管理各部门之间的关系，规范其职能权限和责任范围，整合社会管理资源，健全各部门相互配合、共同促进的社会管理新体制。围绕建设社会主义社会管理体制的目标，至少需要创新如下社会管理机制。

利益协调和社会矛盾的解决机制创新。在维护公平正义前提下创新利益协调机制。健全社会矛盾和人民内部矛盾的动态协调化解机制，及时掌握社会动态和群众关注的热点、难点问题，真正把问题解决在初始阶段。完善党和政府主导的维护群众权益机制，加快构建人民调解、行政调解、司法调解和仲裁调解相互衔接配合的矛盾调解体系，尤其要提高司法权威和公正。通过矛盾解决新机制来避免由经济利益诉求得不到满足而转变为政治矛盾的后果。

    利益诉求与表达机制的创新。目前我国已呈现出经济利益主体及其诉求与表达多元化的趋势，若各利益主体的利益诉求与表达渠道不通畅，就会激化各种矛盾和冲突。为此，必须建立政府与群众的信息沟通与反馈机制，尤其是那些没有官方渠道提出诉求和意见的普通百姓和弱势群体，给他们畅通的表达渠道，让他们的声音及时被政府听见和反馈，对于社会问题的解决至关重要。充分利用各种传统媒介和新媒体，搭建多种反映意见和诉求的平台，保障普通百姓的声音及时传至政府，并加强对这些利益表达形式的制度化建设，包括信息公开制度、民意调查制度、听证会制度、协商谈判制度等。加强互联网的管理机制创新。互联网的兴起推动了经济社会发展，但这一新媒体的壮大也为社会发展带来了许多隐患和挑战。例如，出现了“一些前所未有的网络社会的生存方式和处理问题的方式”，“南方某地有一网站有会员40万人，来自五湖四海、市内市外、各行各业，在互相不能见面的世界里，形成了网络社会。……通过网络进行社会动员和组织抗议等，他们使用的联络方式有QQ、MSN、TWITTER等，多不胜数。”[5]对这些网络发展中的新问题，政府必须创新对网络社会的管理机制，提升网络管理的层次和高度，完善必要的法律规范，并充分运用法律、行政、经济等手段，加强网络的有效管理和引导。辩证地对待网络民意，既要把网络舆情作为听察民意的重要渠道，又要对于炒作重大事件、散布传播集会、游行、上访、请愿、谣言等可能对社会稳定产生影响的网络舆论信息进行疏导和查处，及时监控网络舆论动态。

    加强社会管理资金的保障和监管机制。社会管理的范围较广和管理成本较大，需要政府为社会管理提供充分的财政支持。完善公共财政制度，加大政府对社会管理的资金投入和加强用于社会管理的资金监管，以提高社会管理资金的利用效益。在发挥人大和审计部门对社会管理资金使用的监督作用之外，各级政府应安排专职部门负责，严格保证社会管理资金的使用安全而有效。

    三、政府社会管理创新应坚持的“不变”

    在省部级主要领导干部专题研讨班上，周永康强调“加强和创新社会管理，是社会管理领域的一场改革，必须从我国实际出发，走自己的路，正确处理发挥传统优势与创新发展的关系，绝不能全盘否定过去，另搞一套。”[6]这其中也暗含着一个要求，就是强调社会管理创新还要有不变的原则。其中，创新社会管理至少有如下几项原则是不能变的。

1.坚持党的根本宗旨不能变

无论在社会管理方式和体制机制上进行怎样的创新，一个根本的宗旨，即坚持党的“全心全意为人民服务”的根本宗旨是不能变的。胡锦涛强调，“要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。”[7]这也是社会管理创新的一个根本要求。社会管理根本目的是着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，实现社会与人的全面健康发展。群众观点是历史唯物主义的基本观点，这也是政府履行好社会管理职能的思想基础。为此，在创新社会管理中始终要坚持人民的主体地位，坚持党的群众路线，这也是坚持社会管理的社会主义方向的必然要求。加强和创新社会管理，一定要把尊重群众意愿和智慧放在首位，切实全面关注民意、广泛集中民智、及时回应民声、真正维护民利，激发和调动群众参与社会管理的主动性、积极性和创造性。社会管理的重大决策、改革思路和创新举措都不能忽视人民群众的参与，要把群众需要和呼声化作社会管理创新的最深厚动力。

2.坚持科学发展观的原则不能变

科学发展观的内涵极为丰富，既是一个重大理论问题，也是一个重大的实践问题。十七大明确提出，“科学发展观，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，……是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。”[8]可见，科学发展观是推动我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设必须长期坚持的根本指导方针。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。将科学发展观的实质与精髓贯穿于创新社会管理的过程中，要坚持如下一些主要原则：

社会管理必须坚持以人为本的核心。坚持以人为本的社会管理，要求社会管理是为了人民群众的根本利益，这与坚持党的根本宗旨是一致的。在社会管理创新过程中以维护人民群众的基本权益为导向，找准最大多数人的共同利益和不同方面群众具体利益的平衡点，更加注重改善民生，使得“让城乡广大群众共享改革发展的成果”不再是一句空话。

坚持为发展服务的要义。解决社会管理问题是为经济的健康快速可持续发展提供重要保障，加强和创新社会管理并不是削弱政府在发展经济中的职能。防止矫枉过正，针对我国经济发展中仍然存在的不稳定、不协调、不平衡的问题，必须进一步加强政府的宏观调控以及市场监管的职能，维护人民群众的根本利益。

坚持统筹兼顾和协调推进的原则。社会管理创新要充分体现全面协调的基本要求，处理好与整个改革全局的关系。社会管理体制与行政体制、经济体制等创新与改革，要统筹兼顾，协调推进。进一步处理好各种社会矛盾和深层次问题，探索有中国特色的社会管理模式，使社会管理创新和促进社会建设与经济建设、政治建设、文化建设以及生态建设互相促进。

3.坚持公平正义的价值取向不能变

社会管理创新要坚持社会公平和正义的核心价值，有中国特色的社会主义更应体现对社会公平、正义的更多关注。因此，政府创新性地履行社会管理职能必须注重公平地保护各个社会群体的合法权益，妥善协调不同群体的利益关系。这也是社会主义提出的本质要求。

    坚持公平正义，符合实现社会和谐目标导向的要求。历史发展表明，公平正义是保障社会和谐运转的必备要素，正如亚当·斯密所说的，“正义犹如支撑整个大厦的主要支柱。如果这根柱子松动的话，那么人类社会这个雄伟而巨大的建筑必然会在顷刻之间土崩瓦解”。[9]所以，加强和创新社会管理必须坚持社会公平正义的核心价值取向。公平正义就是社会的经济利益、政治利益和其他利益在全体社会成员之间的合理分配，它意味着权利平等、机会均等和司法公正等。政府与其他任何社会组织相比，其拥有的对资源的控制力量和强制力量，是其他任何社会组织无法做到和无法替代的。因此，政府

必须坚持公平正义的价值取向来加强社会管理。尤其是作为社会主义国家的政府，更应该以维护社会公平正义为价值取向，才能保证社会管理的创新符合绝大多数人的利益。

    4.坚持依法行政和责任行政的要求不能变

    无论怎么创新社会管理职能，都必须严格坚持依法行政和责任行政，这也是建设法治政府目标所要求的，防止以社会管理的名义掩盖各种形式的违法和滥用职权等行为。坚持依法行政和建设法治政府的目标，要求政府严格依法履行各项职能，那么社会管理职能的履行当然不能例外，特别是要“依法调节社会利益关系，维护公民合法权益”。[10]各级政府及其公务员在履行社会管理职能中都必须自觉遵守宪法和法律，彻底改变权力部门化、部门利益化合法化的现象，解决社会管理中的暴力执法、多头执法、与民争利的执法不公等问题。在探索社会管理的新方式和新举措时，一定要严守法治底限，不能在加强社会管理的名义下损害人民群众的根本利益而进行所谓“创新”。

    责任行政与依法行政是紧密联系在一起的，社会管理中违法或者滥用职权等，都必须承担责任。这也是履行好社会管理职能和进行社会管理创新的基础性原则要求。严格落实中央出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，法律面前和责任追究面前人人平等，不能使行政问责因人的背景和出身、因领导干部职务和级别不同而改变。不只是限于重特大事故才对官员问责，对有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，都要严格追究相应的责任。建立一系列责任体系，尤其要完善政府及其官员承担的法律责任。各种法律责任之间是不能相互替代的，否则会导致严重的违法行为得不到严厉追究和惩治，降低违法违规行为的成本，同时也会削弱责任追究的效度。

总之，通过在坚持基本原则要求不变的前提下，调整社会管理的范围和侧重点，创新社会管理方式与机制，不断提高社会管理的科学化水平，最终满足和实现最广大人民群众的根本利益，促进社会和谐发展。