中国既是人口众多、历史文化厚重的大国，又是快速发展、转型变化中的发展中国家，社会管理面临着巨大的冲击和挑战。要实现社会的和谐发展，必须要对当前社会管理面临的问题有一个清晰的认识，在此基础上把握规律、科学规划、合理设计，整体推进，以有效的创新实现社会管理的现代化。本文在分析新中国成立后形成的社会管理模式及当前社会管理面临的问题和挑战的基础上，就创新社会管理应当把握的几个重点作初步的探讨。

    一、新中国成立后建立的社会管理模式及特点

    保甲制度是中国封建王朝时代长期延续的一种社会统制手段。到了民国时期，国民党借助保甲制度不断强化社会控制力度，使其社会服务功能越来越弱化，而严重的腐败和暴力行政色彩，使得保甲组织“差不多已成了流氓地痞的渊薮”。新中国成立后，摧毁旧的社会管理模式建立一个人民当家做主的新的社会管理模式成为新生的人民政权的重要任务。在城市，通过接管保甲组织，清理保甲人员，培养新兴基层社会管理人员，发动群众建立自治组织，进而建立居民委员会，实现城市底层社会的平稳过渡。在农村，经过全国范围内的土地改革，个体农民一步步经由互助组、初级社、高级社，形成了新的利益共同体。1958年建立了政社合一的人民公社基层政权，三级所有，队为基础，全体农民成为集体社员。与此同时，城镇人口的绝大多数也经由手工业、资本主义工商业的改造，进入了全民、集体单位。由此实现了全民的组织化。1958年1月9日，新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》颁布，户籍制度由此建立。户籍制度的建立，加上全民的组织化，新中国建立起了以户籍为经、以单位为纬的一个横向到边、纵向到底的新的社会管理模式。经过几十年的发展，从社会保障、劳动就业、医疗保健、转业安置、住房补贴、子女落户、养老保障、接受教育、嫁娶通婚、公共服务等几乎所有公民权益方面衍生出许多具体规定，由此形成了包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的社会管理体系。理性地看，建国后形成的以户籍为经、单位为纬的社会管理模式发挥过重要的历史作用。一方面，把旧中国一盘散沙的社会整合为一个整体，使中央能够集中力量办大事，不到30年的时间高速完成了资本原始积累和工业化。“集中力量办大事”也成为中国政府新的办事风格；另一方面每个社会人都变为组织的一员，都有组织依靠，在组织中生存，基本上都有一口饭吃，使城市、农村置身于一种相对固定、平稳的社会环境之中。这对新生政权的巩固、打击敌对势力的渗透，确保共和国的安全都十分必要。然而，这一社会管理制度极大地强化了国家行政权力管控的色彩，弱化了民间社会整合的能力，一方面它以限制农村人口迁徒的方式固定了中国80%人口的流动，以剪刀差换取了农业和农村劳动者的全部剩余，使中国农民长期处于社会生活的最底层；另一方面，它限制了人们积极性自主性的发挥，形成了全体社会成员对国家政权和单位组织的依赖。

    二、改革开放以来传统社会管理模式面临的冲击和挑战

    改革开放30多年来，中国的社会管理环境发生了巨大变化：经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，这是亘古未有之大变局。建立了近30年的以户籍为经、单位为纬的社会管理模式遭遇了前所未有的冲击和挑战，由此导致的社会矛盾和冲突不断。

    （一） 经济体制改革解构了传统的社会阶层结构

     在中国传统农业社会，农民是最大的社会阶层，占总人口的绝对多数，地主、官僚、手工业者、小商小贩在人数上只占人口的很小比例，阶层结构相对简单。在高度集中的计划经济体制阶段，中国对过去的社会阶层结构进行了革命性改造，结果只剩下“两个阶级和一个阶层”，即工人阶级、农民阶级和知识分子阶层，其中农民阶级占绝对多数（1978年为82%），但仍然保留着传统社会的阶层特征。始于农村家庭联产承包责任制的经济体制改革不断深化，使农村和城市原同质均等的社会结构发生剧烈的分化，新的角色群体和组织大量涌现，企业家阶层、私营业主阶层以及各类管理者群体、各类专业技术人员群体、各类办事员群体、各类自雇佣者群体等，正在兴起和壮大。以职业为基础的新的社会阶层分化机制逐渐取代过去的以政治、户口和行政身份为依据的分化机制。

    （二）行政管理体制改革弱化了单位组织的约束能力

     在农村，“政社合一”和“三级所有，队为基础”的管理体制终结，原来的准行政组织———生产队被取消，在此基础上建立了村民委员会。但新建的村民委员会不具有组织村民生产经营的功能，加之集体资产和各种资源的缺乏，使得许多不发达农村组织功能低下，社会管理和整合能力差。在城市，随着附加于机关企事业单位的各种功能的减少，如福利住房分配制的取消、婚姻管理职能的解除，以及聘用制的实行等等改革的推进，使原本管理职能渗透于每个成员家庭的单位制不断弱化，体制外的活动大量出现，原有的户籍制和人事制度已明显松弛。且不说原有的整合机制正在弱化，即使其能有效发挥作用，也不足以应付不断复杂化的社会生活。

    （三）开放国门使西方文化冲击了中国社会主流意识形态

     改革开放以来，西方文化大量的输入和渗透，这些舶来品鱼龙混杂，泥沙俱下，对群众的影响，尤其是对我国青年一代世界观、人生观、价值观的形成，产生难以估量的深远影响。民众对中国传统儒家文化思想和新社会培养的集体主义观念产生质疑，对现存社会体制合理性的认同、对社会主导意识形态的认同，都产生了偏差和弱化的趋势。物质利益至上、个人主义、拜金主义、享乐主义大量出现，焦躁疑惧、迷茫失落、愤青思维……在急剧转型中社会心态失衡、社会价值观呈现出多元化的态势，这些大众情绪虽未成为社会思潮的主流，但正对社会发展与改革进程产生抵触消解，挑战着现存的社会管理制度。

    （四） 快速的城市化诱发了诸多社会矛盾和问题

     2010年我国城市化率近50%，大量的农村产业工人虽然居住在城市并被计算为城镇人口，但并没有制度层面的保障。他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利，不能真正融入城市社会，由此造成了一系列社会矛盾和社会问题。被欠薪、文化生活贫乏、社会保障跟不上导致农民工权益的缺失。“老乡帮老乡，很快结成帮”，以地缘为纽带建立起来的“老乡会”、“同乡商会”得以产生并迅速发展。这些组织缺乏政府的正式认同和有效引导，在一些地方发展成为帮派势力，严重影响城市的建设及社面，近年来国家对三农的扶持政策大多是以现有户籍为基础的，大量人口的流出使许多利益难以真正落实到农民的身上，城乡差距在拉大。

   （五） 市场化发展使劳动力加速流动，“社会人”大量涌现

    伴随着市场经济的发展，人们的自由迁徙日益频繁。据第六次全国人口普查结果显示，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为26139万人，其中市辖区内人户分离的人口为3996万人，不包括市辖区内人户分离的人口为22143万人。流动人口的增加，导致“社会人”的大量涌现。“社会人”来源广泛，背景复杂，从事的职业五花八门，他们在职业特征、文化程度、传统习惯、思想观念和思维方式等方面也呈现出多样化。反过来进一步影响了体制内人的思想观念和行为习惯。群体性事件发生的一个重要原因就是“社会人”在政府引导下的组织化程度低，利益诉求表达的无序性和非理性化，往往为非法组织利用和操控提供了机会。同时，近年来，“社会人”的自主地位虽然有了极大的提高，但他们作为“社会人”应具备的主体意识、对社会的责任意识并未真正形成。特别是其中的无业待业人员、“两劳”释放人员以及问题青少年等，由于社会心理的负面影响、社会道德的弱化、法制意识的淡薄以及现实的利益矛盾的冲突等，极易成为违法犯罪的主体，“社会人”的违法犯罪问题已成为社会治安问题的重点和难点。

   （六）虚拟社会迅猛发展，现实社会管理方式难以奏效

    自1994年接入国际互联网以来，互联网在我国始终保持快速发展势头，我国网民已接近5亿，互联网普及率超过了世界平均水平。虚拟社会如脱缰野马迅猛发展，网络成了人们工作、生活中的得力助手，给每一个社会成员提供了社会参与的平台，同时也给社会带来不少负面影响。依托网络传播色情、暴力信息；利用网络进行网络诈骗、网络赌博；利用网络对公民个人隐私进行泄露等违法犯罪行为不断发生，还有青少年长时间沉迷网络导致身心健康受损，等等。现实社会的方式方法在虚拟社会中难以奏效，对社会稳定带来了严重的冲击和挑战。

    综上所述，传统的社会管理模式受到了多方面的冲击和挑战，出现了诸多管理的盲点和空白点，国家在维稳方面投入了巨大的人力物力财力，矛盾重重、问题不断。传统的社会管理模式已严重滞后于形势的发展，必须通过社会管理的创新才能达到加强社会管理的现实需要，也才能实现社会管理的现代化。

    三、对创新社会管理的几个重要节点的把握

    当代中国社会管理是在一个全新的历史背景下展开的，工业化、信息化、市场化、城市化、国际化。我们在创新社会管理的过程中，必须注重把握几个重“点”，才能起到事半功倍的成效。

   （一）出发点———社会管理理念的创新：从“服从”到“服务”

    以往的社会管理重在管控、限制。皇权统治时期要求百姓臣服、民国时期百姓被压服、计划经济年代人民被顺服。这种以服从为出发点的社会管理日益妨害了市场经济条件下独立人格的发挥，违反了现代社会管理的理念。因此，要创新社会管理，首先是理念思路的创新。

    社会管理说到底是对人的服务和管理，社会管理的核心主题是维护人的尊严和满足人的需要，增进社会最大多数人的幸福感。人民政府为人民，这是当代中国政府与旧中国政府根本不同之处，也是我们可以进行积极主动、自觉有为的社会管理体制改革创新的前提要件。我们党提出“以人为本”、“执政为民”，“不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”，这已经不仅仅是经济层面的生存需求，也是社会管理者思想观念的重大转折，是创新

社会管理的出发点。只有树立以人为本、服务为先的理念，加强和创新社会管理才能把握住正确的方向。

   （二）立足点———社会管理制度设计的创新：从平面到立体

    以往的社会管理立足于社会的稳定，只要把百姓看住，不出乱子即可。一旦人们的活动跃出了制度的平面，就变成大逆不道的行径。这种社会管理看似稳定但却是没有活力的，是不适应当代人的活动规律的。当今社会，人们的活动已不是平面的而是立体的，交通工具的快速多样、信息技术的迅猛发展、职业生涯的复杂变化使人们的活动内容日益丰富、活动范围大大拓展。我们要建设和追求的是既充满活力又和谐稳定的社会，社会管理就必须从制度设计上创新，从传统的平面到当代的多维立体，才能既保障社会的运行有序，又能使人们的自主性更充分地发挥。这是进行有效社会管理的基础，也是构筑和谐社会的立足点。政府作为社会管理的主导力量，应提供有效的社会管理的基本法律和制度保障，在此基础上由社会管理各参与方根据需要制定社会管理准制度，如乡规民约、社区管理规定、社会组织活动规则等等，由此形成立体的制度网络。以适应当代人的社会活动需求。作为13亿人口的超大型国家，人口的有效管理是必不可少的。政府可通过建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制，变户口的静态管理为动态管理。用工单位实行用工制度与户籍制度弹性挂钩，加速推进证件化管理。对流动性高的“社会人”，充分发挥社区管理方面的优势：属地化管理、服务化管理和参与化管理。推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，实现人口管理社会化，形成对全社会的弹性的有效覆盖。作为13亿人口的超大型国家，生存权是一切权力的基础，民生保障是经济发展和社会生活中最基础的保障，它不但是经济良性发展的基础和发展经济的目的，更是化解社会矛盾、维护社会稳定的“安全网”。政府应以公共财力为支撑，建立和完善保障体系，提供最基本的保障需求，使每一位中国公民均享有参与社会保障的权利并依法履行应尽的义务。同时，积极鼓励社会参与，发挥慈善救助、民间捐赠等社会力量的补充性作用，参与特殊群体的民生保障。在基本保障的基础上，还要鼓励多元发展，建立多元化保障模式，将民众对社会的贡献体现到保障水平的高低上。通过科学、公正、刚性的制度和公平、公开的程序，让广大群众享受到平等的基本保障权利。同时，通过市场多元化的激励机制和分配制度，让那些为国家发展和社会进步做出贡献的民众，能享受到高质量的保障水平。从而避免重蹈“大锅饭”覆辙，制约社会生产力发展。

   （三）关键点———社会管理工作方式的创新：从刚性管理到刚柔相济

    传统社会管理与政府行政管理划等号，行政命令式的要求多，刚性有余而柔性不足，每遇紧急情况过多依赖应急性干预措施，容易引起群众不满。在我国社会转型的特殊历史阶段，社会矛盾呈多发态势，并且触点增多、燃点降低，在这种情况下，如果单靠刚性手段来维护稳定，就会导致成本很高却收效甚微，甚至陷入越维稳群体性事件越多的困境。社会管理作为一种服务、协调、组织、监控的过程和活动，内在地蕴含了刚性管理与柔性管理相结的要求。除了监控是以刚性管理为主，服务、协调、组织都是以柔性管理为主。之所以强调柔性管理，就在于它体现了社会服务的理念，在服务中实施管理、在管理中体现服务，通过强化服务提高社会管理实效。而这正是群众最关注的方面。社会管理既是一门科学也是一门艺术。一方面，社会管理应始终坚持科学严谨、实事求是、追求真理的态度，不断探索其中的客观规律；另一方面，社会管理作为对人的管理，应强调以人为本，注重人文关怀，特别是从教育疏导入手，融法、理、情于一体，让人民群众切实感受到权益受到保障，人格尊严被尊重，心情更加舒畅，从而自觉接受管理、主动配合管理、积极参与管理。

   （四）切入点———社会管理主体身份的创新：从政府包揽一切到各方协同协力

    在广泛复杂的社会生活领域，正在出现大量政府行政职能无法涵盖的领域，出现许多行政化方式不适合处置的公共事务。物业管理、居家养老、环境整治、文化娱乐、终身教育等与百姓日常生活密切相关的物质文化和心理情感需要不断增多，内容不断丰富。政府不可能包揽一切。党的十七大强调，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。从这个意义说，社会管理是一种“大管理”，应是全社会的共同责任。许多发达国家成功经验表明，引导社会组织（非政府组织）参与社会管理工作，能有效发挥其在提供服务、规范行为、协调利益、化解矛盾、反映诉求等方面的积极作用，减少民众对政府服务的不满，避免和缓解不同群体间的冲突。改革开放以来，我国社会组织的规模、种类和

数量迅速增长。据统计，截至2010年底，全国依法登记的社会组织共44万多家。其中大量兴起的公益性、互益性、自治性、旨趣性的组织，正逐步承担起许多行政组织无法有效提供的社会公共管理和公共服务功能。政府有序、有效地引导这些组织健康发展，主动将社会微观管理的权力交给社会组织，发挥好这些组织的作用，将省却政府许多精力，从而能够把有限的人力、财力、物力放在基础性服务保障建设方面。基层社区是人们生活和社会交往的地理空间载体，同时也应是人们有强烈认同感、归属感的心理空间载体，是地理和心理双重空间的交汇地。中华传统文化造就了人们对地缘血缘所形成的亲情乡情的天然的凝聚力和感召力，我们要充分发挥这种情感对社会管理的整合效用和约束能力。在人口流动日益频繁的当今社会，充分营造社区的亲情友情，把社区建设成温馨的家园、和谐的港湾，就能大大减少反社会力量的聚集。要把更多的人力、财力、物力投到基层，有效整合基层资源，壮大基层力量，强化城乡社区自治和服务功能。要大力培养有志有为的社会工作者，建立起高素质的社会工作者队伍。同时，充分维护和保障公众的知情权、参与权、决策权和监督权，为他们参与社会管理创造必要的条件，进而培育公众的志愿精神和公民意识，提高公民的组织化程度和自主管理能力，让“公众参与”成为文化和习惯。

   （五）着力点———社会管理运行机制的创新：从重“管”到重“理”

    传统社会管理模式最大特点是重“管”不重“理”：部门壁垒、条块分割，信息封闭、各自为战。随着人们社会活动内容的增多和范围的扩大，这种重“管”不重“理”的缺陷日益明显。在社会管理运行机制上创新，就是要明确部门权限、理顺条块关系，疏通信息渠道、变单个的管理力量为社会管理的整体合力。要以法治为基础，以现代信息技术为支撑、构建起公开透明、规范高效、简便易行的社会管理运行机制。

    网络技术的发展、网民的高度参与以及不同用户之间的交互作用日益频繁。新的传播技术和形态不但改变着人们传递、获取信息的方式，也全方位地改变着人们的思维方式和生活方式。要把信息化建设作为社会管理的有效手段，加快形成全面覆盖、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息平台，不断提升管理效能、服务质量。首先，整合养老、医疗、社保、金融、公安五证为一体，建立全国统一的网络信息数据库，减少部门间无谓的推诿扯皮和矛盾摩擦，为日益增多的公民流动提供便捷高效的服务。其次，进一步提升政府网站的互动性，从“以政府为中心”转变为“以用户为中心”，不仅发挥信息发布功能，也发挥民意收集整理功能，为政府决策的制定和执行提供适时的信息反馈、为民意的疏通和矛盾的化解提供更便捷的渠道。再次，有效引导和规范各类组织和公民在法律政策框架内的网络行为，通过网络互动提供千差万别的服网络虚拟社会与对现实社会的管理统筹起来抓，加强网络管理能力建设和机制创新，积极构建和谐虚拟社会.

    现代社会管理是个复杂的系统工程，特别是当代中国正处于急剧的社会转型时期，创新社会管理既要考虑传统中国的社会管理惯性和心理传承，又要适应工业化、信息化、市场化、城市化、国际化的大趋势。我们要通过研究把握规律从而达到创新，通过有效的创新达到加强管理，依靠中国人的聪明才智努力探索一个符合中国国情、体现时代特征、与社会主义市场经济体制相适应的现代化社会管理新模式。

参考资料：

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［13］郑杭生：《不断提高社会管理科学化水平》，《人民日报》2011年04月21日。(作者单位：中共泉州市委党校，福建泉州362000)务。