行政纠纷是否都可以调解，能否突破规定的裁量范围？近日，北京市政府法制办、北京市法学会行政法学研究会以“行政调解制度的健全与完善”为主题展开研讨，与会专家建议，加快行政调解立法，并在人民调解、行政调解和司法调解之间建立起衔接机制。
调解范围与程序有待统一
行政调解工作的法律体系不健全，是行政调解工作面临的首要难题。目前，我国还没有一部专门的行政调解法典，行政调解的相关规定散见于多个领域的单行法律法规中，较为分散。这容易导致不同部门颁布的规定之间存在不统一，甚至相互冲突抵触的现象，给行政调解工作造成了障碍。
对于哪些事项可以进行行政调解，理论界和实务界仍然存在分歧。北京市住建委法制处处长陈立民认为，行政纠纷是否都可以调解，即便是行使自由裁量权的行为能否都适用调解，调解的尺度如何把握，能否突破规定的裁量范围等，都是需要进一步明确的问题。
中国人民大学法学院博士康枫翔表示，要在规范层面为行政调解制度设定统一的法律依据，当下是要尽快制定行政调解条例，对行政调解的原则、范围、方式、程序、效力与法律责任等作出规定，弥补行政法制的立法空缺，保障行政调解工作有效运行，减轻司法机关的压力。通过行政调解立法为行政调解指明发展方向，使之成为制度化、规范化、高效化的纠纷解决方式。
建立衔接机制落实调解效力
限制行政调解制度发展的最关键因素，是行政调解的法律效力不明确。北京市公安局法制办公室行政复议处处长于金枝举例说，在治安调解中，公安机关主持双方当事人达成调解协议，未予履行的，是否必须通过诉讼才能强制履行？虽已履行，但一方反悔诉到法院，法院对调解协议是直接认定，还是要进行实体审查重新认定？上述问题在法律层面并没有明确规定，公安机关在行政调解实践中常常无所适从。
北京市高级人民法院行政审判庭督导组组长刘行认为，行政调解要发挥其独特优势，关键在于行政调解的效力要有法律的保障，即实现行政调解与法院诉讼程序的有效衔接。目前北京市部分区县工商部门、人力资源和社保部门与所在区县法院探索构建的“行政调解与司法调解确认、追认及共同调解”机制，即是这方面的有益尝试。
中国政法大学教授王敬波也表示，应当在人民调解、行政调解和司法调解之间建立起一个衔接机制，可以在人民调解中引入行政机关的专业化调解，也可以在司法调解中发挥行政机关专业化的优势，实现资源互补。
建设调解队伍发挥专业化优势
行政机关工作人员具有专业化优势，但这种优势并不会当然地转化为纠纷解决中的优势。康枫翔认为，行政调解人员的素质高低直接影响着调解的成功率、调解的权威性。这就要求行政机关建设好行政调解工作人员队伍，重视行政调解人员培训，建立规范有效的人员培训机制，提高针对性，注重实效性，进一步提升行政公务人员的素质，防止徇私舞弊等现象发生。
中国法学会行政法学研究会常务理事薛刚凌也表示，行政调解除了具有专业性，还应该充分发挥一种综合性，通过吸收社会各方面的专业人才，充分发掘社会资源，扩充行政调解人员的范围。
北京市司法局基层处副处长陈光毅建议，行政机关应当在矛盾突出的地区和行业建立调解人才信息库，建立起社会专业人士参与社会矛盾化解工作长效机制，全面推进调解队伍的社会化、知识化和专业化发展。
