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学术动态

郑春燕:政府购买公共服务推动行政法学变革

  • 来源:西北行政法律网
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2013731,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议时要求,研究推进政府向社会力量购买公共服务,部署加强城市基础设施建设。这一旨在转变政府职能,进一步理顺政府与社会、政府与市场关系的改革动向,为行政法学提出了切实的研究课题,将推进行政法学的变革。

政府购买公共服务的行政法解读

作为原由政府直接投资,政府自行运作或交由国有企业、事业单位经营的公共服务领域,近来正面临着投资成本虚高、供需脱节严重、服务质量低下等质疑。而所涉服务的公共性,决定了政府不能彻底退出,完全卸任于市场。有鉴于此,国务院借此次机构改革之机,通过向社会力量购买公共服务,利用或结合民间资源,共同履行公共服务的供给任务。其实质是公共服务的民营化。

首先需要解决的是,是否所有的公共服务均可以民营化?一般认为,对涉及水、电、气等基础公共服务、保障经济发展的科技或咨询类经济公共服务以及教育、医疗、养老等社会公共服务,民营化并不存在障碍。有争议的是,国防、警察等公共安全服务能否以购买的形式实现。域外部分学者曾主张对这些领域的国家保留,但实践发展却更为开放。我国湖北省安陆市公安局的“花钱买监督”、浙江省宁波市东吴镇的农村治安承包,均是对公共安全服务民营化的践行。由此观之,对“适合市场化方式提供的公共服务事项”的界定,应依托特定时空下的宪法解释以及行政法律规定,结合具体的行政任务作出判断。

对于确定实施民营化的公共服务,应进一步类型化所涉服务的统一性与强制性特征,选择妥当的购买形式:统一性、强制性特征明显的公共服务,较适合由政府作为直接对外和具体运作的主体,因此宜以采购的方式购买,私人仅负责公共服务的生产;统一性、强制性特征稍弱的公共服务,不仅可以由私人负责生产,还可将特定的执行权限委由私人承担,并根据私人执行行政任务的独立性程度,进一步划分为行政委托和行政助手;对于服务性特征最显著的公共服务,可由私人直接承包,由其负责整个项目的建设、维护、经营与财务,并依据生产者费用的支付方式,分采外包或特许经营模式。

配套制度保障政府购买公共服务实现治理目标

政府购买公共服务的民营化举措,还需要根据公共服务民营化的自身特色,发展相关的配套制度。

概括式预算机制。对参与公共服务供给的私人,预算总价控制更为关键。概括式的预算机制,可以预留特定公共服务的个性化生产经营空间,促成有弹性的财政运用方式,充分发挥市场的优势。

整体性评价机制。承担公共服务民营化任务的私人与政府之间没有隶属关系。因此,对私人生产经营公共服务活动的管理,应从行政机关上下级之间的命令执行模式,转换为对特定公共服务负责的整体性评价模式。在约定的特定公共服务领域,私人只须负责达成约定的目标,至于达成目标的具体细节应由私人自己决定。

多元责任转化机制。政府购买公共服务,是行政任务民营化,而非去任务化。政府从原先直接提供公共服务的履行责任,转化为必须对私人生产经营公共服务的活动加以规制的担保责任,后者主要包括持续性合理价格规制责任、一定给付品质的质量规制责任、保障弱势消费者的最低供应保障责任、强制信息披露责任以及私人履行不能时的承接责任。

复合式救济机制。行政任务民营化,涉及行政机关与私人的行政法律关系、生产经营公共服务的私人与享用公共服务的私人之间的行政或民事法律关系。有必要发展功能取向的复合式救济机制,以行政和民事的双重视角,以动态的法律关系图式,全面关照公共服务纠纷中的双方或多方权利义务关系。

公私合作治理彰显行政法转型

在行政法具体适用与配套制度建设之外,政府购买公共服务彰显的公私合作治理理念,直接冲击着以高权行政为根基的传统行政法学基础理论。

传统行政法学认为,行政权力与公民权利处于不平等的对峙状态,因此,在权力与权利之间寻找一个制衡点,是行政法学的方向。既然行政相对一方的权利无法对抗行政权力,那么关注的重心自然就转移到对行政权力的规范上来。其中,以行政行为的类型化为核心,细化解释各种行政行为合法性构成要件的控权研究进路,长期占据着行政法学研究的主导地位。

政府购买公共服务,打破了高权行政的理论前提,预示了公私合作治理的可能。传统合法性控制的单向度思维,显然不能满足追求善治目标的新一轮行政改革的要求。为此,行政法学整体研究思路,应从单纯防范行政为恶的禁锢中解放出来,努力拓展促进公私合作成为可能的制度条件。作为与之配套的方法,行政法学应在法释义学之外,以分析性规制补强行政法学回答实效性问题的能力,并以复合法律关系的动态图式,观察公私合作过程中的权利义务关系。借此,行政法学将发展成为能够关照个别机制与制度框架,借由整体制度的设计促进公共福祉的调控之学。