美国 ＴＶＡ 之启示：新疆建设兵团组织法治化之取向
徐文星
摘要：在法治国家已经成为基本建国方略的背景下，如何提升兵团组织法治化，如何通过法律的形式确定兵团的任务、性质、组织结构、管理和运行机制等重要内容成为确保兵团可持续发展的基础和前提。本文在界定＂ 组织法治化＂ 的概念的基础上，从比较法的角度发现美国的田纳西流域管理局（ＴＶＡ）与我国的兵团有着惊人的相似，美国 ＴＶＡ 的发展历程和经验 教训，可能对推动我国兵团的改革发展有着积极的借鉴意义。从而提出新疆建设兵团组织法治化取向的具体路径。
关键词：新疆建设兵团；组织法治化；ＴＶＡ 启示
一、引言
新疆的跨越式发展是提高新疆各族群众生活水平、实施西部大开发战略、拓展我国经济发展空间的战略选择，也是我国实施互利共赢开放战略、发展全方位对外开放格局的重要部署，更是加强民族团结、维护祖国统一、确保边疆长治久安的迫切要求。新疆生产建设兵团作为新疆的重要组成部分，肩负历史重任，在促进经济发展，维护社会稳定，促进民族团结方面做出了巨大贡献，在新形势下，兵团正面临着巨大的挑战，经济发展速度缓慢、职工生活水平降低、兵团凝聚力减弱，兵团管理法治化程度低下等等，凡此种种严重影响着兵团的发展与稳定。其改革发展攸关新疆发展乃至全国。而引发种种问题的重要原因之一就是兵团法治化程度低下，尤其是兵团组织法治缺失、滞后。长期以来，党和政府虽然就兵团的设立、撤销、恢复、计划单列颁布过一系列重要文件，党和国家领导人也分别作出过重要指示。但由于缺乏总纲性的兵团组织法，宪法对兵团的规定也付之阙如，因此，兵团组织发展长期处于不确定状态。如果说在兵团建立初期法治化议题尚不成熟。但时至今日，在法治国家已经成为基本建国方略的背景下，诸多重要问题依然过多依赖领导者的个人意见和看法，而无法形成统一的、稳定的、持续的、规范的、权威的认识，从而严重影响了兵团的可持续发展。如何提升兵团组织法治化，如何通过法律的形式确定兵团的任务、性质、组织结构、管理和运行机制等重要内容成为确保兵团可持续发展的基础和前提。
二、组织法治化概述
组织就是借助人员、工作技术、行为惯例乃至于激励动机等各种因素组成的工作机制，是以此工作机制来影响决定之形成。通俗的来说，组织就是为完成一定任务，对人和物按一定标准和规律建立起来的组合及运行机制。长期以来，组织及相关问题属于管理学、行政学所关注的内容。如何提升效率，高效完成任务成为研究组织的核心内容和价值取向。
但随着民主、法治理念之勃兴，组织的法治化已然成为现代国家的重要内涵和价值追求。依法组织作为法治国家的重要表现形式，是现代民主法治国家的一项基本原则。依法组织原则形成于西方近代资产阶级革命。英国资产阶级掌握国家权力后，为了防止封建主义的颠覆，采取了议会制。议会掌握着立法权和财权，政府必须服从议会。随着资产解决革命的全面胜利，组织法治化成为资本主义国家普遍遵循的基本原则。组织法治化是为了有效完成法定任务，应该在法律的框架内，平衡效率与法治。组织法治化就是组织的设置、变更、撤销应该在法律的框架内进行，应该契合法治化的取向。组织法治化首先是人民主权的内在要求；其次是法治国家的基本要求；也是保障公民权益的要求；更是责任政府的要求。
从历史的角度而言，机关组织权这是组织法治化进程中最为重要的概念，其历史演进实际并不长久。有学者指出，欧陆在法国大革命后，针对国家领域之组织行为已有机关组织权之概念。但是由于法国向来严格遵循三权分立之理论，国家权力分为行政权、立法权与司法权，除此之外，别无其他。而组织权就如同财证权、外交权等只是说明在某一特定的事务领域内为国家行政之权限，应该仍然属于三权中的一种，或者兼而有之。一般而言，包括制定组织法规的立法权，与依法规或无法规规定下，具体设置、变更、裁撤某一机关的行政权。而无法概括的说，机关组织权完全属于行政权或者立法权。因此，直至今日，机关组织权始终不是法国国家法上的概念与独立的法律制度。
而将机关组织权当做国家法上之独立概念，是德国国家法自十九世纪以来的杰作。但德国国家法此概念的创立，也误导了法学界走入机关组织权从宪法之观点非属行政权，即属立法权之错误的思维模式，而不察机关组织权也有可能一部分属于行政权，一部分属于立法权的可能结果。最后造成十九世纪时，德国学说上认为机关组织权属于行政权，为行政之家产。不过自十九世纪中叶以来，行政机关组织之基本架构在各邦都通过法律加以规定，一致产生学说与实务不一致的现象，而此种学说与实务不一致的现象，至今仍然存在。
机关组织权就是创设、变更、调整、规定权力作用主体之任务与内部组织及处务规则之权限。德国学者Zweig曾言：警察或机关组织权之拥有者，由此一公权力并不再依事务需要，既拥有制定警察或者组织法律，又拥有作成相应之个别处分的权限，而是依照立法权与行政权的权限划分，警察或者机关组织权是否与在何种范围内归入此一行使国家权力此一个或者彼一个的作用领域。台湾学者陈敏认为，组织权可以分为三个层次：一是抽象规定，即应设置机关之权限，指除宪法直接规定应设置特定机关外，通常由立法机关以法律规定应设置如何之机关，又称为机关建制权。二是具体规定，即设置法律抽象规定之机关，并就其事务及土地管辖、内部组织以及业务运作等事项为规定，又成为机关设置权；三是对具体决定设置之机关，决定其所在地，并配置所需人员、房舍及器材等，称为机关配置权。
组织法治化就是组织活动的进行应该受到法律与一般法的原则的拘束。组织权一直以来都认为是行政之家产，为行政裁量权所涵盖。但是，随着法治国家滥觞，组织法治化成为趋势。组织法治化源于依法行政，其最早由德国行政法巨擘 Otto Mayer倡导法律优越及法律保留两项原则。法律优越原则就是行政行为或者其他一切活动均不得与法律抵触，又称为消极的依法行政。在民主原则要求下，行政部门的决定必须符合民意，满足民意需求。因此其决定必须透过某种途径回溯到国民的普遍意志。由于法律一方面是由直接代表民意的立法机关所制定，另方面其制定程序较诸行政部门更为公开、周延，也被认为具备有反映国民诉求的趋势。因此，行政权必须受到立法者意思表示的规范控制。因此，法律优越原则强调法律位阶的优先性。法律保留就是没有法律授权行政机关即不能合法的作成行政行为。宪法已经将某些事项保留给立法机关，须由立法机关以法律加以规定，在该原则下，行政行为不能以消极的不抵触法律为己足，尚须有法律之明文依据。
公共行政组织必须由宪法和法律予以规范，而不能由行政机关自行其是，即使是出于对现代行政复杂性和机动性的考虑，行政机关也只能在宪法和法律的明确授权之下，对公共行政组织的部分问题作出决定。这是民主法治对公共行政组织的一个最基本的要求，日本学者室井力称之为“行政组织法定主义”。当然，行政组织法定主义并非意味着所有的事项事无巨细都要由法律作出规定。“现代法治往往通过法律的原则性规定，行政立法的具体规范来调控行政组织，然后通过立法机关监督和司法审查，保证公共行政的组织受制于法律，即受制于人民的意志，同时兼顾行政所需的灵活性和机动性。现代法治往往通过法律的原则性规定，行政立法的具体规范来调整行政组织，然后通过立法机关监督和司法审查，保证公共行政的组织受制于法律，即受制于人民的意志，同时兼顾行政所需要的灵活性和机动性。
机关组织权之行使可能以立法行为或行政行为体现，在民主法治国家中，对于国家机关之组织通常会要求先制定作为法律基础之法规。从而机关组织权首先是指立法权，而于未有法律规定时，方指在机关组织领域的行政权。因此，有学者指出，机关组织权对于行政权而言，是一种剩余权。这种认识实际上是人类文明进步的标志，也是组织学发展的标志。
从世界范围来看，机关组织权受到民主法治的规制也是常态。例如：（1）英国：英国并无有关行政组织之统一法典，有关各部之设置有的是根据设置法，有的是根据枢密院令，也有的并无法令根据，但无论在何种情况下，国王均得依枢密院令实施行政组织之新设、改废及权限转移等。但实质上其实施权是由内阁所掌管。（2）新西兰：新西兰将中央部会列举于国家部门法附表一之中，该法制订后，中央部会之重新编列与废止，必须依个别法律于同表中修改或者删除，而部会之新设，则需依行政评议会之命令（实质上也是内阁所决定），附加于同表之中。（3）在加拿大：要改废部会必须修改法律。（4）瑞典：法律未明文规定有关行政组织之事项，此类规定多是以行政命令为之，而以内阁之权限实施组织之改废。（5）美国：依据联邦法规定，解释上行政组织编制权系归属国会所有，而实际上国会也依法对行政组织之改废握有主导权。（6）奥地利：采取全保留，故内阁各部之设立，以联邦各部法为依据，其他各级联邦机关之设立，因涉及人民行政上审级救济上之权利及有关行政行为之确定力问题，故亦须有明确之法律依据，但亦非每一个机关须有一组织法。（7）德国：依现行制度，德国组织权原则上属于立法权，如法律未规定者，联邦政府有权创设联邦机构，但设置联邦高级官署、联邦直接行政设置之公法团体及营造物，其设置均须个别以法律为依据，每一个机构要有一个组织法，至于联邦中级、下级机关，则仅须相关法律中有依据即可设置。（8）日本：战前日本的行政组织权在明治宪法下是属于天皇的大权，战后依照日本新宪法，改制为内阁制国家，但关于行政组织权之归属，其宪法并未有明文规定。在议会民主制及国会中心主义之下，原则上是由国会（即立法权）所掌握，但国会得以法律授权行政机关，使行政机关享有部分行政组织之权限。目前，日本国家行政组织机关之组织，是依据国家行政组织法治规定行之。
现代组织法治的发展趋势就是组织结构的民主化、专业化；组织精简、统一和效能；适应国家政治、经济和社会发展需要、符合宪法和国家权力结构原则。从行政学观点言，组织法规之松绑，确实契合企业化政府之精神，应能提升行政效能与政府竞争力。从行政法观点，则是立法保留与行政保留钟摆效应中，摆向后者之现象。从而，组织权的归属，在立法机关与行政机关间做合理的分配。作为规制行政组织的行政组织法并不直接控制个别行政决定的内容，而是影响行政决定的结构性前提要件。同时，行政任务若要延续，则必须免去因个别人事异动或组织裁废的影响，是以，具去个人性的组织法制为国家行政任务遂行之基础。
三、美国 ＴＶＡ 之启示
众所周知，我国经济社会的飞速发展与法治国家建设和依法行政的推进呈正相关的关系。在建设法治国家的背景下，如何妥善处置好兵团这种具有中国特色的独特政治组织呢？兵团如何才能在法治的潮流中找到自己的位置呢？进而确保其良性可持续发展。一直以来，兵团法治化程度远落后于中央和地方实践。许多人都将此归咎于兵团任务、体制的特殊性。实际上，从比较法的角度而言，兵团此类异于一般的组织也并非仅我国存在。美国的田纳西流域管理局（ＴＶＡ）与其有着惊人的相似。因此，美国 ＴＶＡ 的发展历程和经验教训，可能对推动我国兵团的改革发展有着积极的借鉴意义。
田纳西河是密西西比河的支流，长１０５０公里，流域面积１０万平方公里。ＴＶＡ 成立前，该流域是美国最为贫困落后的地区。美国经济大萧条更使得其雪上加霜。为了尽快恢复经济，罗斯福政府积极推行新政，加强政府对经济生活的干预和控制。１９３３年经过美国国会批准，成立了田纳西河流域管理局 ＴＶＡ。罗斯福在建立 ＴＶＡ 的咨文中将田纳西流域管理局定位为“一个既有政府权力又具有私人企业灵活性和积极性的公司。”［５］ＴＶＡ 一成立就被国会赋予广泛的权力，其主要任务是流域区的规划、开发、利用和管理，主要目标是发展航运、防洪和发电，其战略目标是引导环境演变，有效利用电力，提高流域区居民的社会经济福利。当然，这一切都经过了 ＴＶＡＡ（田纳西流域管理局法案）的授权。
国会通过 ＴＶＡＡ 设立田纳西流域管理局，对该局的任务、性质、权利和职责都进行了详细的规定。虽然该法只有３１条，但是还是非常的详尽周全。田纳西流域管理局的性质是半行政半企业的实体。也就是采取私营企业的形式来完成公共任务的独特组织。ＴＶＡ 具有全面规划、开发、利用该流域内各种资源的广泛权力。作为联邦机构，ＴＶＡ 只接受总统的领导和国会的监督。国会通过的流域开发规划，是各州、县都需遵循的法律规范，而具体资源开发和工矿企业的经营管理，则主要按照经济规律办事，由各级地方政府和私人资本协同进行。这种兼具政府、企业、科研机构和经营实体的机构，非常有利于各项措施的实施和协调管理，为合理解决洪水、航运、水能开发和工业、农业、旅游业、城镇发展等问题提供了制度保证和前提条件。可以说，ＴＶＡ 对田纳西流域的开发管理，是高度计划性和商品经济的最优结合，也是对管理体制的探索与创新。
这些重要的特征在 ＴＶＡＡ 中都做了明确的规定，从而使得其不会偏离预设的轨道。除了独特的体制之外，ＴＶＡＡ 还赋予 ＴＶＡ 广泛的权力，包括行政、立法、司法的权力。例如，有权代表美国政府征购或出售土地；有权研究、示范、推广各种高效肥料；有权生产、经营电力；有权对拥有的国家财产转让或租赁；有权发放债券；有权将水库、电站、航运设施等承包给其他机构或者私人进行建设；根据流域开发和管理宗旨修正或者废除地方法规。不仅如此，ＴＶＡＡ 法案还规定了权力的具体执掌者，即 ＴＶＡ 的权力由董事会行使。董事会共三人，由总统提名，经国会通过后任命，并直接向总统、国会负责。例如，ＴＶＡＡ 第４条（g）规定 ＴＶＡ“应具有必要的或具有为履行本法规定授予管理局权限相称的权力。”第２６ａ条规定在田纳西河及其支流的施工、治理、维护需要 ＴＶＡ 董事会批准。第 ４ 条（e）规定 ＴＶＡ“可以通过、修改和废止（地方）规章。”第３１条对此又加以重申。第４ａ条规定了 ＴＶＡＡ 董事会指定公司雇员担任法律执行官（代理人），法律执行官甚至有权在未经许可（授权）的情况下逮捕现行犯、重罪犯，只要执行官认为根据美国法律某人已经或正在实施重罪。执行官还有在法庭或有权的行政机构授权的情况下进行对违法行为的调查，以及在有权调查违法行为的法律执行机构调查缺位或者与这些机构合作的情况下进行调查。在实施上述行为时，执行官可以携带轻武器。
在 ＴＶＡ 的机构组织方面，ＴＶＡＡ 注重与流域所在的州和地方政府的协调。原来１９３３年的 ＴＶＡＡ 规定 ＴＶＡ 董事会由３人组成，由总统提名，经参议院推荐或同意后任命。经修改后的现行 ＴＶＡＡ 第２条规定，董事会的董事有９名成员，其中至少有７名成员是来自公司服务区域的合法居民。在任命董事会成员时总统应当从下列公共官员中推荐：（1）服务区域的州长；（2）个体公民；（3）公共组织；（4）服务区域的国会代表。由此规定看来，新修的 ＴＶＡＡ 更加注重与流域地方利益的协调，因为这些地方代表构成了董事会成员的绝大部分。在董事会决策过程中，流域各州各地方的利益能够得到很好的表达和协商，这样在执行决策的时候就减少了阻力。
ＴＶＡ 是一种有别于传统行政的管理体制，它既掌握联邦政府权力，又具有私营企业的灵活性和主动性，它集中了流域的规划、开发、研究、工程设计与施工、工程招标、土地转让、发放债卷以及产品的生产、经营和销售等多种权力。在建设初期，ＴＶＡ 资金来源于国家拨款，每年仅偿付一定的资金占用费。现在，除 ＴＶＡ的防洪、航运、经济发展和湖泊管理等项目的经费由国会批准拨款外，电力系统则依靠向流域区用户售电收入来支付其经费开销。ＴＶＡ 从本质上而言是具有私营企业灵活性的独立的国营公司。因为实施整个流域的综合治理和全面发展最适宜的国家。但是为了避免国家机构的官僚主义，因此，应该采用一种灵活性的经营方式。它代表现代政府中一种真正新颖而富于想象力的设计。它将不受那些不相干国家界限的禁制，而且是独立经营的、政府所有的公司。一旦开始运作，它将指挥自己的经营活动，偿还国会投资，并将其利润投入进一步开发工作。它的逐年的经费筹措与管理既不依靠州议会，也不依靠国会。
ＴＶＡ 这种独特的管理体制已经引发了全球的关注，尤其是其已经成为流域综合开发的成功典范，经常为发展中国家进行流域开发管理所津津乐道。ＴＶＡ 被认为是地方、州、联邦机构与私人部门协作将新概念和技术应用于需要开发资源、保护环境和发展经济的地区进行综合协调开发和示范的活的实验室。毫无疑问，ＴＶＡ 的成功是诸多因素所促成的。这其中，哪些因素是主要的，哪些是次要的，各自扮演着何种角色，这需要进一步研究证明。例如，有研究就指出，ＴＶＡ 成功的三个关键：始终贯彻执行流域资源、环境和社会经济是一个有机整体的思想；既有超越地方政府的广泛权力，又有私人企业的灵活性和主动性；广泛吸收流域区民众参与决策过程。
毫无疑问，ＴＶＡ 在开发治理田纳西流域过程中采取了迥异于传统科层制的独特管理体制，这大大提升了效率。除此之外，预先拥有完善的法律规范，进而从法律层面确保了组织的良好运行也是成功的关键。甚至可以说，正是因为决策者未雨绸缪，将各种棘手的问题通过立法机关进行规定，从而确保了 ＴＶＡ 在处理各种关系时才游刃有余。ＴＶＡ 法案详尽规定的，不仅理顺了管理体制，且赋予 ＴＶＡ 及流域内各州及联邦政府各部门自主权。由于得到了 ＴＶＡ 法案的支持，ＴＶＡ 才真正对流域实施统一管理，而且，ＴＶＡ 法案自颁布以来，还经常根据流域开发和管理的变化和需要进行修改和补充，使得 ＴＶＡ 凡是涉及流域开发和管理的重大举措都能得到法律的支撑。这一情况也显示出在田纳西流域水环境治理中，科层型协调机制另一重要实现形态———立法所彰显的流域法治也发挥了巨大作用。实际上，法律与社会的发展是相辅相成的，丰裕的自然禀赋当然是某个区域发展的有利条件，但是，包括法律在内的制度在现代社会发展中更是必不可少的条件。尤其在现代社会中，制度较之自然禀赋更显得重要。 从美国 ＴＶＡ 的成功中我们已经可以隐约体会到，法治化尤其是组织法治化的重要性，这点对于新疆建设兵团的发展可能至关重要。
四、新疆建设兵团组织法治化之取向
１９４９年９月新疆和平解放。１９５２年，毛泽东同志根据新疆的实际情况，向驻疆的１７万大军下达了“你们现在可以把战斗的武器保存起来，拿起生产建设的武器，当祖国有事需要召唤你们的时候，我命令你们重新拿起战斗的武器，捍卫祖国。”９５４年８月，经毛泽东同意，中央军委，总参谋部同意成立新疆军区生产建设兵团。同年１０月，新疆军区公布了《成立新疆军区生产建设兵团》。兵团成立初期，党政工作受新疆军区和新疆分局领导，生产管理工作受新疆省政府有关部门指导。１９５７年，新疆兵团脱离军队系统，成为国家的农垦企业。新疆军区生产建设兵团受农垦部和新疆维吾尔自治区双重领导。１９６３年－１９６５年，新疆兵团的模式经党中央国务院批准在西北甘肃、宁夏、青海、陕西等地推广，随后在黑龙江、内蒙古、江苏、浙江、安徽、福建、广东、云南等地新组建１１各兵团和３个师。１９７２年，各地兵团先后被撤销。１９７５年，新疆军区生产建设兵团的建制也被撤销。然而，撤销后屯垦戍边、发展经济、维护民族团结和新疆稳定的作用受到明显削弱，加之政策失误，新疆各地多次发生群众闹事、民族纠纷甚至是反革命暴乱事件，直接影响到国防安全和国家统一。１９８１年１２月中共中央、国务院、中央军委做出了《关于恢复新疆生产兵团的决定》。
新疆生产建设兵团承担着国家赋予的屯垦戍边的职责，是在自己所辖的垦区内，依照国家和新疆维吾尔自治区的法律、法规，自行管理内部的行政司法事务，在国家实行计划单列的特殊组织，受中央和自治区人民政府的双重领导。兵团是党政军企合一的特殊组织，党是指党组织领导核心，政是部分政治职能，军是以民兵为主的武装力量，企是农林牧副渔和工商建交服等综合企业或中国新疆集团。根据兵团的性质、任务、职责和隶属等，结合兵团的实际，兵团体制有以下特征：第一，兵团是国家在新疆设置的为完成特殊任务的组织，受中央和自治区双重领导；第二，承担屯垦戍边的历史使命；第三，是实行党政军企合一领导体制；第四，具有政治、经济、军事和社会等多种职能。在自治区党政军的统一领导下，行使一定的政府职能，拥有公检法司和武警部队等政府职能部门，自行管理内部的行政司法实务。
从兵团将近六十年的发展历程（设立、发展、撤销、恢复、计划单列）可以看出，国家对兵团的认识与定位也更加准确。同时，我们也可以发现，涉及兵团发展的重要决策都缺乏法治化的因素。兵团外部与内部各种关系的处置都缺乏法律的介入调整，更多的是依靠党的政策、方针，甚至是领导人的个人看法。如果说这种做法在建国初期尚有合理性的话，那到了法治国家和依法行政理念已经滥觞的现代国家则多少有些不合时宜。更为关键的是，当前的环境已经对兵团法治化的落后现状提出了挑战。因为法律产生的根源是一定历史时期的需求，主要是生产力发展的需求。这种需求体现为上层建筑对某种关系保护的需要，并总是以某种利益的形式出现。因此，法律的实质是利益。赫克曾指出“法的每个命令都决定着一种利益的冲突：法起源于对立利益的斗争，法的最高任务是平衡利益。”具体到兵团来说，兵团在面对当前各种复杂的关系时，原来那套以人治为核心的处理机制已经力不从心了。
众所周知，依法治国、建设社会主义法治国家是党中央确定的基本建国方略。依法行政是实施这一方略的关键环节。新疆建设兵团承担着国家赋予的屯垦戍边任务，自行管理内部行政、司法事务。这一特殊的组织形式，作为党和国家推进新疆稳定发展的战略举措和重要事件，具有鲜明的中国特色。长期以来，兵团实际承担着相当的政府职责。但是在我国的法律体系中，却缺乏对其的明确定位。在现代社会中，这种运作机制缺乏足够的科学理性，更缺乏民主法治。在实践中，部分兵团领导认为，没有相应的法律可以减少束缚，让兵团有更加自由的空间。这种想法实际上并不正确，因为，兵团当前所面临的诸多困难恰恰是因为兵团缺乏明确的法律地位，最终使得兵团对外疲于协调各种关系，对内缺乏依法行政的环境。因为组织法具有以下功能：行政组织法的功能是由基本内容和法律固有的规范性、强制性等特点所决定的。主要有以下功能：（1）权力配置的功能，具体包括权力设定、权力分配、权力调整；（2）规范管理功能。首先，有利于有关行政组织方面术语的统一和明确；其次，有利于规范行政机构的设置；再次，规范行政机关的外部管理主体形式；最后，有利于规范行政编制管理及公务员管理；（3）保障功能。首先，保障公民行政参与权的实现；其次，保障对行政组织的管理符合客观规律；再次，保障行政机构的设置、权限符合市场经济发展需要；最后，保障行政改革的顺利进行。（4）控制功能。首先，可以控制行政组织权的自我膨胀；其次，有利于控制行政机构的总数及内部机构、公务员的规模。兵团组织法治化主要包括以下内容：
第一，兵团组织权的行使。由哪个国家机构来行使兵团组织权？党的机构、国务院、全国人大、兵团自身还是其他？这是兵团组织法治化的首要问题。从上文西方发达国家来看，组织权的归属是法治化的重要标志。从现行法律来看，我国宪法第三章国家机构部分并没有关于新疆建设兵团的相关内容。但我国宪法第６２条第１２款规定，全国人民代表大会行使批准省、自治区和直辖 市 的 建 制 的 职 权。第 ８９ 条 第 的 １５ 条 规定，国务院行使批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。第１８款规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。由此推论，有关新疆建设兵团的建置权并不在国务院而是全国人大。因此，兵团组织法治化可能面临两个问题：一个就是宪法中应该就兵团作出规定；另外就是由全国人大针对兵团颁行专门的兵团法。
第二，兵团组织法治化的核心问题是兵团法律性质的定位。长期以来，有所谓“三个队”的任务说，“四个力量”的作用说，“发展经济”的企业说等。兵团是军队没军费，是企业办社会，是政府要纳税，是农民办公会。可以说，兵团是党政军企四位一体。兵团是我国国家制度中的一种特殊组织形式。也正是基于这种考虑，许多人认为，兵团组织法治化不可行。因为，兵团迥异于一般行政组织。这直接导致兵团法治化程度低下。实际上，从美国 ＴＶＡ 的经验来看，组织的性质并不影响到法治化，及时出台法律，有利于兵团的持续发展。
第三，在现代社会的背景下，兵团组织发展应该有如下取向：首先，专业化。早期的组织结构为传统的科层制，及至晚近，随着科技的飞速发展，新公共管理等新兴理念方兴未艾，尤其是行政任务的日益复杂对组织发展造成极大挑战。在这种背景下，现代兵团组织应该更加强调专业化分工。其次，民主化。民主化在世界范围内方兴未艾，兵团组织职能的设定、机构设置应该遵循民主化原则。我国实行民主集中制，国家的一切权力源自人民。人民有权创造和选择组织形式。人民意志是通过国家权力机关以立法形式体现。兵团组织应该遵循民主化原则。尤其是在二元民主的背景下，积极发挥公众参与的积极作用也是兵团组织的应有取向。再次，法治化。法治化就是国家对兵团组织权的形式、组织形式、组织程序等应该受到法律的规范。尤其注意的是，法律并非仅仅是贯彻领导意思的工具。恰恰相反，法治化的核心是法律优先和法律保留，其核心是实现自身的价值。最后，精简、统一和效能原则。兵 团不同于一般行政组织，其承担着多种任务。从ＴＶＡ 的经验来看，采用私法形式较之公法形式可能更为高效。因此，精简、统一和效能原则也是兵团未来的必然取向。
第四，兵团组织法治化的主要内容。主要包括：法律依据，即制定相应组织法律文件所依据的宪法或者法律授权；基本组成；相应地位、性质和同上级的关系；相应内部机构的设置和各机构相互间的关系；相应的职权、职责；行使职权、职责的基本方式、程序和原则等；设立、变更和撤销的程序；法律责任。在这其中，尤其应该包括：公民权利保障条款。职责权限涉及到公民权利义务的，应该增加有关公民权利保障的原则条款。权限冲突解决条款。权限冲突不仅仅是是内部职权归属问题，在许多情况下也直接影响公民的权益。为有效解决权限争议，应该就权限冲突解决作出明确的规定。监督机制和法律责任追究机制条款。违反组织法的行为必须承担一定的法律责任，并由国家有权机关通过监督机制予以追究。
第五，兵团组织法治化的具体内容：第一，总则部分。包括兵团组织法的原则、指导思想、兵团性质、兵团地位和作用、兵团任务、兵团的宪法基础等；第二，兵团基本制度；第三，兵团与中央、地方职责划分。第四，兵团组成。包括兵团组织形式、领导机构、管理制度、兵团行政等；第五，兵团的职权；第六，兵团的司法机构。
