新疆生产建设兵团法律地位研究

李僚义

新疆生产建设兵团正面临着市场经济发展的巨大挑战, 经济发展速度缓慢, 在自治区经济比重下降, 职工生活水平降低, 兵团凝聚力减弱等问题日渐突出, 严重束缚和影响新疆生产建设兵团的发展与稳定。究其原因是多方面的, 但兵团的法律地位不确定是一个根本原因。众所周知, 新疆生产建设兵团这种体制是在我国建国初期的特定历史条件下形成的, 在那一时期国家是依靠党的政策和行政管理的, 不可能有完备的法律规范社会行为。但是随着我国的法制不断加强和法律不断完善, 时至今日还没有一部确认兵团法律地位的法律规范, 致使兵团的法律地位长期处于不确定的状态, 其一系列经济、政治、社会等行为得不到法律的保护,不仅严重地制约着兵团经济的发展, 而且不同程度地影响了兵团各种功能和作用的发挥。

新疆生产建设兵团肩负着党和国家赋予的“屯垦戍边”的重要历史使命, 江泽民同志曾指出, 新疆生产建设兵团具有“四个力量”的作用。在新的历史时期, 特别是在国际风云变幻、国内外民族分裂活动猖獗的形势下, 新疆生产建设兵团对于开发、发展我国西部边疆, 建设边疆, 稳定边疆和保卫边疆, 将继续发挥其

不可替代的重要作用。只有从这个战略全局的高度认识新疆生产建设兵团的作用,进而从立法上确立新疆生产建设兵团的法律地位, 才能保证新疆生产建设兵团的长期发展和稳定, 使新疆的农垦事业更加兴旺发达,为新疆的长治久安和祖国统一做出更大的贡献。

一、兵团法律地位不确定对其生存与发展的影响

几十年来, 党和政府虽然对新疆生产建设兵团的成立( 包括撤销、恢复、计划单列) 发展先后颁布过一系列命令、决定等文件, 但至今国家立法尚没有一部确定兵团这种特殊体制的法律规范, 致使兵团法律地位长期处于不确定的状态, 兵团的政治、经济、文化等社会行为以及与外部的联系, 不是依靠法律, 而是单纯依靠党的政策规定进行协调, 造成兵团的许多合法权益得不到法律保障而丧失。主要表现在以下方面:

(一) 兵团的政治地位与其承担的“屯垦戍边”的任务不相称。

屯垦戍边是历史赋予兵团的一项长期战略任务, 也是我们党组建和国家重建兵团的根本宗旨。虽然现在同建国初期相比, 新疆的社会历史条件发生了巨大变化, 但是国内外民族分裂主义分子的分裂活动依然是新疆稳定的主要危险。然而, 长期以来人们对兵团性质的认识多有偏颇。如一种比较流行的观点是笼统地把整个兵团当作企业看待, 主张削弱兵团, 更有甚者, 以“兵团挤占地方”为由, 轻率地提出取消兵团。这种观点忽视了兵团存在的政治意义, 抹煞了兵团“屯垦戍边”这一特殊任务, 还可能给新疆乃至我国的社会主义事业带来十分不利的影响。

兵团“是国家屯垦戍边的特殊组织”,“带有相当的军事性质”,是承担一定政治任务的特殊社会组织。兵团的这种性质, 是自从它成立之初就已经确定了的,在经济体制和政治体制深入改革的今天, 这种性质并未发生变化, 而且在今后一个相当长时期内, 也不可能发生变化。相反, 随着改革开放的深入发展, 兵团已经发展成为党政军合一, 工农商学兵结合, 农林牧副渔全面发展的新型社会经济区域, 这更加突出了兵团的特殊性质。但由于兵团的法律地位不确定, 这就客观上造成了长期以来对兵团性质的界定争论不休, 导致兵团政治地位低下,甚至影响到兵团的生存, 这与其所承担的“屯垦戍边”任务是很不相称的。

(二) 兵团职工的权利与义务不对等。

    我国宪法规定, 任何公民享有宪法和法律规定的权利, 必须履行宪法和法律规定的义务。兵团职工开创和发展了新疆的农垦事业, 为国家创造了巨大的财富, 完全依靠自己的力量, 兴办了教育、文化、卫生、武警、司法、民政、交通、社会福利等各种事业, 承担了巨额的社会开支, 减轻了国家的负担和压力, 忠实地履行了公民应尽的义务。但是, 兵团职工却未能享受公民应有的权利。兵团因其体制的特殊性, 未实行人民代表大会制度, 而是参加地方上人民代表大会;兵团是自治区组成部分, 仅在自治区一级与自治区党委、政府间存在有隶属关系,与自治区人大和常委会间存在监督与被监督的关系, 并同时隶属于中央。而它的农垦师和团场, 则在兵团系统内实行垂直领导, 与地州和县市一级党委、政府间均无任何隶属关系, 与其人大及其常委会间也不存在监督与被监督的关系。虽然让农垦师( 局) 和团场产生的人大代表参加所在地州和县市的人民代表大会, 但不存在监督和被监督关系, 无法正确反映和体现兵团人民代表和广大选民的意志, 享受不上宪法和法律赋予的权利。实际上, 兵团228 万人民的公民权利无形被剥夺了。这种状况在我国人民代表大会制度日益健全、完善的今天, 显得很不正常。

(三) 兵团的自然资源权属不稳定。

兵团开垦的土地、草场和开发的矿山、水源及所属的森林等自然资源如何管理使用, 中央和自治区人民政府都已有明文规定, 但地方少数领导和部门拒不执行, 任意侵犯兵团辖区内的自然资源和合法权益。只要兵团农牧团场与地方发生纠纷, 农牧团场便无力抗争, 落得割地赔款的结果。如兵团的土地资源, 建制为1954年的农八师原开垦的300 万多亩耕地, 几经蚕食, 已被地方占去1/ 4。如农九师边境团场带总面积为957. 6万亩, 经过多次土地、草场纠纷, 地方政府以各种形式无偿划去508 万亩, 农九师尚存的土地面积仅为原土地面积的33%。据不完全统计, 近几年少数地州县市单位行文又强行划走兵团土地701 万余亩, 占兵团土地总面积的6. 4%。

    (四) 兵团企业与地方企业税负不均等。

    兵团所属农牧团场和工矿企业, 都是按国家税收的规定上缴各种税金, 而税收留成只用来发展地方上的公共事业, 兵团的团场和企业享受不上税后留成, 只能以税后利润来维持和发展公共事业。同时兵团企业与地方企业税负不均, 如农八师八一毛纺织厂与新疆毛纺织厂相比, 1992 年完成工业产值1. 48 亿元和1.17亿元, 八一毛纺织厂上缴税金1784 万元, 新疆毛纺织厂则上缴税金107 万元。八一毛纺织厂每百万元产值上缴的税金是新疆毛纺织厂的12 倍。再如, 兵团修筑的道路, 不但自己投入巨额资金, 还向地方上上缴养路费。列入省道的阿拉尔至阿克苏市公路的修筑和改造, 农一师不但投资3340. 66 万元, 而且每年还要向地方上缴养路费667 万元和支付养路费用50 万元。另外, 兵团企业享受不上地方企业同等的优惠政策, 如自治区对工业企业流动资金贷款下浮利息返还企业, 国家支持工交企业的投资以及专项投资、贷款计划等优惠政策, 兵团的企业享受不上。

(五) 兵团企业外部政策环境不顺, 在流通领域经营地位不平等, 难以参与市场公平竞争。如棉花生产经营, 按照自治区政府有关规定, 兵团每年要向自治区交售基数棉224万担, 自治区再返供兵团用棉44万担。交售棉按收购价, 返供棉则按内部供应价计算。另外, 兵团向自治区交的基数棉, 自治区不下拨收购资金,则由兵团贷款贴息收购。同时根据国家棉花奖励政策规定, 国家收购、调拨棉花每吨补贴粮棉差价128元, 棉花调入省给调出省每吨奖励600元, 仅此两项又使兵团每年丧失了数亿元的应得利益。

(六) 兵团的社会负担过重。

兵团既不是一般政府, 又不属军队序列, 所承担的发展社会事业和武装力量的费用开支, 完全是靠兵团自身的积累来解决。国家用税收办社会, 兵团则是完税后用利润办社会。兵团的社会事业是一项范围很广泛的宏伟事业, 每年用于社会事业的费用高达二、三亿元, 都由各个农牧团场、工矿企业承担, 企业承担着巨大压力。

由于兵团法律地位不确定给兵团带来的严重影响, 对兵团的生存和发展构成了严重威胁, 并直接妨碍着兵团作为国家“屯垦戍边”特殊组织职能和作用的发挥。

二、兵团法律地位及性质

关于兵团性质的界定, 长期以来曾有过多种表述: 如“三个队”的任务说，“四个力量”的作用说, “发展经济”的企业说等。目前兵团是军队没军费, 是企业办社会, 是政府要纳税, 是农民办工会的“四不像”的状况, 正是兵团内在性质的外在表现, 也反映出兵团是我国政体中一种特殊的组织形式。根据有关文件中关于兵团的性质、任务、职责、隶属关系等方面的规定, 结合兵团的实际情况, 我们认为兵团体制具有四大基本特征: 一是兵团是国家在新疆设置的, 并受中央和自治区的双重领导; 二是承担“屯垦戍边”历史使命; 三是实行党政军合一的领导体制; 四是具有政治、经济、军事、社会多种功能。据此, 兵团的性质可以概括为:新疆生产建设兵团是国家在新疆设置的, 承担屯垦戍边任务, 具有政治、经济、军事、社会多种功能的一种特殊社会组织。从法律角度考察, 兵团具有以下法律属性:

(一) 设置的合法性。

从党和国家关于新疆生产建设兵团的成立、撤销、恢复和发展颁布的一系列命令、决定等文件来看, 新疆生产建设兵团的设置是有法律依据的, 是合法的。

(二) 行政的主体性。

根据中央和自治区的授权, 在兵团辖区内除工商、税务等行政职权外, 享有广泛的行政管理权, 形成了一套独立、完整的行政机构体系, 管理兵团范围内的一切政务。兵团实行计划单列后, 增设有功能齐全的金融保险、土地管理、交通管理、民政统战、科教文卫等多种行政管理机构和自成体系的公安、检察、审判、司法行政、监狱机构及武警部队, 因而兵团实际上享有一定的行政、司法管理权。兵团的行政主体属性主要表现为: 一是授权行使一定政府职能的主体; 二是中央计划单列的主体。这就决定了兵团是国家一级实行党政军结合体制的特殊行政机构。

(三) 生产经营的企业性。

兵团坚持以农业为基础, 以工业为主导, 农林牧副渔全面发展, 工交商建服综合经营的方针, 建立了内陆干旱地区独具一格的机械化大农业, 形成了轻工、纺织和食品为主, 钢铁、煤炭、建材、电力、化工、机械等门类齐全的工业体系、商业体系和外贸体系, 具有法定的独立财产, 从事生产经营活动, 具有企业的属性。

( 四) 保卫边疆的军事性。

兵团肩负着屯垦和戍边的双重任务, 建有健全、系统的武警部队、预备役部队、武装民兵部队等军事力量, 兵团的全部团场具有随时应付危害国家安全和社会稳定的突发事件的武装战斗能力。兵团曾在对印自卫反击战、“伊塔事件”和粉碎境内外民族分裂破坏活动中, 充分发挥了稳定边疆、维护祖国统一的戍边功能,与人民解放军共同筑起了坚固的国防屏障。在新的历史条件下, 西方敌对势力和境内外民族分裂主义势力对新疆的颠覆破坏活动日益加剧, 兵团守边稳疆的作用更加重要, 戍边军事性只能加强, 不能削弱。

( 五) 发展公共事业的社会性。

兵团成立以来, 兴办发展了科、教、文、卫、广播、保险、计划生育、妇幼保健、环保、社会治安等事业, 已经形成自成体系的分布于全疆的172 个农牧团场和部分工矿企业的公共社会事业的机构、设施和实体。现拥有各类学校1422 所,医疗卫生机构641 个和卫生防疫机构15 个, 各类专业文艺团体430 余个、报社14家和100 多家广播电视机构, 科研机构131 个, 各类专业技术人员12 万余人。兵团的社会事业已构成兵团事业的重要的有机组成部分, 也是兵团事业进一步发展的重要保障。

( 六) 相对独立的区域性。

兵团辖区总面积为25. 6 万平方公里, 占有自治区总面积的1/ 7。兵团的172 个农牧团场遍布全疆各地,大多处于边境或戈壁深处, 覆盖14 个地州的58 个县市, 统辖着9600 万亩耕地、草场和矿山, 近亿亩的绿洲,有着相对独立的区域。

综合上述, 兵团是国家屯垦戍边的特殊组织, 是具有行政管理、生产经营、社会管理和一定军事职能的相对独立的特殊行政区域, 理所当然兵团应享有应有的法律地位。

三、关于确立兵团法律地位的立法思考

( 一) 确立新疆生产建设兵团法律地位应遵循的原则。

研究并从立法上确立兵团的法律地位, 必须遵循以下原则:

1、坚持实事求是的原则。从兵团的实际情况出发, 弄清兵团的性质、地位、作用、领导体制、组织体系、隶属关系和区域管辖等基本情况, 从有利于巩固兵团的特殊地位和保障发挥兵团重要作用为出发点。以兵团的成立、恢复和发展中党和政府颁布的一系列命令、决定为依据的, 将其合理部分用法律的形式确认并固定下来, 使兵团工作走上法制化轨道。

    2、必须坚持中央与地方双重领导的原则。兵团既是国家“屯垦戍边”的特殊组织, 又是新疆维吾尔自治区的重要组成部分, 必须坚持中央与地方双重领导的原则。如果只强调中央对兵团的领导而排斥地方的领导, 客观就会把兵团这一块从新疆维吾尔自治区分离出去, 不符合国家行政体制; 如果只强调坚持地方对兵团的领导而排斥中央的领导, 就会削弱兵团是国家“屯垦戍边”的特殊组织的职能和作用, 不符合国家的整体利益。

    3、必须坚持兵团整体性的原则。首先, 兵团是国家在新疆设置的“屯垦戍边”特殊组织, 其性质和职能要求兵团必须保证整体性。其次, 兵团是一个完整的社会系统, 其内部组织结构完整, 隶属关系明确, 形成了独立垂直领导体系，其组织形式要求必须保持兵团的整体性。因此, 在处理兵团与地方关系问题上, 必须坚持兵团整体性的原则, 即兵团以其整体接受自治区的领导, 并为自治区负责, 兵团所属单位与驻地的地、州、县、市不存在隶属关系。

    4、必须坚持同中央保持一致的原则。研究确立兵团法律地位, 必须以党和国家文件精神为依据, 不承认或抛开上述文件另起炉灶, 是违背坚持同中央保持一致的原则和纪律要求的。

(二) 关于兵团法律地位的立法框架。

社会主义市场经济是法制经济, 只有通过立法形式, 确立兵团的法律地位, 明确兵团权利和义务, 协调兵团与中央、地方的关系, 才能保证兵团农垦事业的健康发展。从立法形式上看, 以制定《新疆生产建设兵团特别行政管理法》为宜。其基本框架和主要内容如下:

    1、总则部分。包括立法的原则, 设置兵团的指导思想和基本原则; 兵团的性质、地位、作用和任务; 兵团的宪法和法律义务; 兵团的组织原则等。

    2、兵团机构的组成方面。包括兵团的组织形式、领导机构、管理制度; 兵团行政、人大机构的设置; 兵团区域界线的确定等。

    3、兵团机关的职权问题方面。包括兵团对辖区经济建设的方针政策计划的制定、基本建设项目的安排等权利; 兵团行政、金融、工商、税务、外贸等机构职能和管理体制; 兵团对其所属能源和资产的归属、管理及开发利用的权利; 兵团教育、科学技术、医疗卫生、文化艺术和体育等社会事业单位的管理; 维护祖国统一和社会治安的公安、武警、民兵武装等部队的组织和管理等。

    4、兵团的人民法院和人民检察院的设置方面。包括兵团的各级人民法院和人民检察院作为自治区高级人民法院和人民检察院的派出机构, 在自治区一级与人民代表大会制度相衔接, 并受自治区人大常委会监督等。

    5、兵团与中央、地方的关系方面。包括中央、自治区从财政、物资和技术等方面帮助兵团发展经济建设和文化建设事业; 中央、自治区在投资、贷款、税收以及生产、供应、运输、销售等方面扶持兵团发展工业、交通、能源等建设; 中央、自治区帮助兵团发展教育、科学技术、卫生、文化艺术、体育等社会事业等。

    目前, 制定《新疆生产建设兵团特别行政管理法》是我国法制建设中的一项重要的立法工作。全国人大常委会应尽快地提到立法日程上来, 加快兵团法制化的进程, 为兵团创造一个良好的法制环境。

                                     作者单位: 新疆兵团人民检察院