中国司法改革年度报告(三)
三、检察改革
——完善刑事申诉案件公开审查程序
《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》克服原试行规定的诸多缺陷，明确公开审查的范围，确立公开审查，完善公开听证程序。但该制度只是一种内部监督，实质是自己请人监督自己，不可能真正制约检察机关。该制度的审查范围与人民监督员制度多有重合，却缺乏必要衔接，且运行机制比不上后者。其完善方向是尽可能扩大民主。特别需强调：第一，保障受邀人员的广泛性和代表性，参与途径的开放性和自由性，以及监督者独立于被监督者。第二，进一步提升受邀人员评议意见的效力。
——改进举报线索不立案审查机制
《人民检察院举报线索不立案审查工作办法》有望较快出台。鉴于微博反腐的重要作用，建议最高人民检察院带头，各级各地检察院积极建立微博举报平台，针对举报，及时公开回复。最高人民检察院下发通知，要求与纪检机关协作配合，及时审查和处理涉嫌渎职侵权违法犯罪案件线索，绝不允许任何组织或个人非法干预。与其加强与纪检机关的合作，为何不考虑整合成统一、独立的反腐廉政机构？事实上，面对体制性腐败，独立性不足的检察机关反腐的空间相当有限。反腐机构的作用大小虽然与内部机制、配套措施等完善有关，但关键在于权力构架和独立程度。
——完善行贿犯罪档案查询机制
最高人民检察院启动行贿犯罪档案全国联网查询平台。该机制有助于防范和减少贿赂犯罪，但仍需规范化，例如，制定相关管理办法，保证生效判决及时、准确录入查询系统；将犯罪之外的行贿行为纳入查询范围；行贿档案查询告知函的使用范围适度扩大。同时，不断完善和优化系统，扩充数据，建立全方位、立体化的职务犯罪档案系统，并进一步加强查询工作与政府、企业招标，行业监督、管理以及征信工作的衔接，促进社会诚信体系的建设。
——优化廉政风险防控机制
《关于深入推进检察机关廉政风险防控机制建设的实施意见》旨在从源头上减少和控制诱发腐败的风险。未来可进一步提高风险点查找和等级评估的科学性，特别完善责任和惩戒制度。但面对体制性腐败，该制度只是局部机制的改进，反腐败大工程中的小环节，无法产生根本性效果。作为内部监督机制，它还需要其他制度的配合，例如，进一步推行检务公开，完善检察官惩戒制度，限制检察官权力，提高检察官自律意识。从根本而言，须引入有力的外部监督，以权利/权力制约权力，特别是：建立一个职能明确、身份独立、惩处严明的廉政机构；放松言论管制，真正落实来自当事人、媒体和社会的监督。
——反腐体制需推动关键性变革
与上述反腐机制的“低效”相比，近年来网络反腐尤其是微博反腐成效明显。但这触动官员阶层的利益，《关于加强网络信息保护决定》迅速通过。该决定明显将抑制网络反腐的动力和效用。网络立法确有必要，但主要目标在于保护公民权利，特别是公民个人隐私不受侵犯。网络实名制毫无必要，因为它不仅无助于公共利益，反而更可能导致公民个人隐私受到大规模侵犯，而且会严重影响本来就很弱的公民言论自由。绝大多数国家都没有网络实名制。韩国宪法法院裁决网络实名制违宪，更是前车之鉴。该决定有违宪之嫌，公民可提出对该决定进行合法性审查。
十八大后，反腐成为民众的首要期待。高层立场坚定，表现出空前的反腐决心；李春城、孙德江等一批高官落马，似有新一轮“反腐风暴”；官员财产申报拟列入全国人大立法规划；年末最后一天，习近平主持中共中央政治局会议，要求“坚决遏制腐败现象蔓延势头”。种种迹象，似乎显示廉政中国或有希望。但反腐是一项极其艰巨的任务，最终取决于民主法治的实现。就现实的可能性而言，至少需在如下方面取得突破。第一，确立官员财产申报制度。第二，建立廉政公署。第三，放松言论管制，激励民间反腐。
四、司法行政领域的改革
——劳动教养制度即将停止使用
2012年，劳动教养制度再次被推向舆论的风口浪尖，废除劳教的呼声不绝于耳。基于行政法规和部门规章的现行劳教制度明显违宪。第一，违反《宪法》第37条。第二，违反《立法法》、《行政处罚法》等上位法规定。第三，违反1998年中国政府签署的《公民权利和政治权利国际公约》。实践中，劳教制度的弊端更是暴露无遗。劳教决定权完全掌握在公安机关手中，缺乏制约导致权力肆无忌惮的滥用。劳教制度异化为“维稳”手段，上访之路通往劳教。重庆打黑时期，劳教沦为压制言论的工具。劳教制度缺乏基本的正当程序保障，劳教的“罪刑”极不相应。
多年来，劳教制度应当改革而非废除、改革方案尚未达成共识等成为有关部门用来拖延劳教制度废除的借口。因而我们只呼吁废除劳教，而不谈所谓改革。劳教制度必须废除，这是原则。剥夺公民人身自由的权力交给司法机关，是世界潮流，是法治底线，是所有民众的共识。作为一种衔接，废除劳教后，以《违法行为教育矫治法》取而代之。必须避免“穿新鞋，走老路”，确保新制度与劳教具有原则性不同：第一，除行政拘留外，任何剥夺公民人身自由的决定必须由法院裁决；第二，裁决须经法律的正当程序。
劳教制度不可能逃避最终被废除的命运。年初，全国政法工作会议宣布，在报请人大常委会批准后，将“停止使用”劳教制度，并要求此前严格控制使用劳教手段，对缠访、闹访等三类对象不采取劳教措施。这意味着劳教制度即将成为历史。
——拘留所条例颁行
《拘留所条例》有诸多进步之处，诸如，完善拘留所的职责，强调尊重和保障人权，规定拘留所的设置和保障。但该条例的立法过程遭遇公安机关的抵触和反弹，2009年《拘留所条例(征求意见稿)》中许多重要的限制性条款被删改，致使条例仍具有强烈的“部门”烙印。例如，问责违规警察条款消失，修改“收拘12小时内通知亲属”的条款，删除“执行拘留应接受检察院监督”、处理“被拘留人死亡和非正常死亡”、“不得利用被拘留人管理其他被拘留人”的条款等。条例对警察权的限制明显不足，尤其缺乏问责，检察、被拘留人亲属及公众监督的缺位，未来“睡觉死”、“洗脸死”等非正常死亡案件仍将不断上演。此后，公安部出台《拘留所条例实施办法》。
未来改革应以强化监督、防止警察滥权为方向。具体而言，应明确和强化监管人员的法律责任；强化检察监督，保证检察机关独立行使检察权；推进拘留所公开，建立公民代表巡视制度。
——律师管理不断强化
《关于建立律师宣誓制度的决定》出台。与法官宣誓词相比，律师宣誓词政治色彩极浓。与法治国家的律师宣誓词相比，中国的律师宣誓制度更是过度强调律师的政治属性，模糊了律师自身的法律属性。这直接表明司法行政机关的极端保守，不利于律师制度的发展和法治建设。应尽快落实律师协会的自我管理和行业自律，司法行政机关应逐渐退出，最终将职能转型为宏观管理和为律师业发展创造良好的环境。
2012年相关立法也体现了对律师执业的管理强化。例如，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第251条专门针对律师作出约束性规定。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》将律师阅卷范围限缩为案件诉讼文书和证据材料等。
10月，《律师法》部分条款的修订通过，主要涉及律师身份及具体职能、会见权和阅卷权、涉嫌犯罪律师的保护和律师保密义务等条款的调整。
结 语
2012年，“新一轮”司法改革宣告结束，更新一轮的司法改革即将拉开序幕。
2008年中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》安排的60项改革任务基本完成。2012年，改革尾声之年的举措，主要是先前改革的延续、收尾或修补。“新一轮”司法改革四年多来，法院、检察院、公安、司法行政等部门付出较多努力，在司法的技术性改革方面取得一定的进展。但司法公正、公信和权威基本上没有改进，民众对司法的不满有增无减。其根本原因在于，司法改革未触及司法的行政化、地方化、官僚化等体制性弊病，司法的独立性进一步降低。
政治体制改革是中国转型之关键。司法体制作为政治体制的重要组成部分，须纳入政治体制改革的框架一并考虑。这并非否定近年来司法的技术性改革，透过“去政治化”的策略推动司法改革亦意义重大。
政治体制改革早已成为一切改革之瓶颈。政治体制改革的可以有诸多切入点，这些改革可以且应当同时推进，而法治改革应优先考虑。因为法治改革是最容易达成共识、成本最低、最安全、风险最小、最能避免动荡的政治体制改革切入点。
法治改革应以司法改革为核心。司法改革的关键是确保司法独立。当下中国，必须澄清误解，重申司法独立的重要性。第一，司法独立要求任何个人或组织不得干预司法。司法独立包括职能独立、组织独立和法官独立。第二，司法独立是司法有效运作的必要条件，实现司法公正的前提和保障。第三，司法独立是国际通行的法治准则。司法独立是一切法治国家的基本准则，也为诸多国际文件明文规定。第四，司法独立并非资本主义特有的法治理念。历史上，许多社会主义国家确认了司法独立原则。司法独立不分姓资姓社，社会主义不应排斥司法独立，甚至还可以强调优于资本主义司法独立。第五，司法独立只有程度的不同，而没有绝对的独立或不独立。第六，司法独立是最有可能达成的共识。第七，司法独立的关键在于理清司法与党的关系。司法独立不仅无损于党的领导，而且有利于改善党的领导。党对司法的领导主要体现为政治领导和组织领导。但党不干预个案，这是基本原则。
司法独立性的提升是一个渐进的过程。但首先必须确立司法独立原则，然后朝向此迈进。具体方案可采取由内而外、先易后难的策略。目前可以推行的司法改革举措，至少包括：从法院内部独立做起，上级法院不得干涉下级法院审判，院庭长不得干涉法官办案，废除审判委员会；实施严格的司法问责和惩戒制度；加强司法官的任期、人身安全、退休及职务行为豁免权保障，建立一套科学的司法官遴选、任命、升迁、惩戒的制度，司法经费由中央财政承担。
2013年，中国新十年之起点。未来十年，中国或将迎来社会转型的关键时期，迈向法治和民主的正路。未来十年，包括司法改革在内的社会变革，或将以一种预知或不可预知的方式、逐渐或突然展开。未来十年，几分焦虑，几分期待。期待上下凝聚共识，压力转为动力；期待新一轮的解放思想；期待实质性的司法改革，司法独立原则确立；期待政治体制改革的全面展开，社会转型平稳有序，顺利迈向法治和民主的中国。
