中国司法改革年度报告(二)
二、法院改革
(一)优化法院职权配置
——完善减刑假释制度
2月，最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》，扩大此类案件开庭审理的范围、增强程序的透明度，但基本沿袭先前做法，缺陷较多。第一，由刑罚执行机关提出减刑、假释建议书，经法院审理后作出裁定，属于单向流动的权力运作模式，忽略了服刑人的程序主体地位。第二，有直接利害关系的服刑人和被害人无程序参与权。第三，开庭审理很难真正发挥作用。
针对上述问题，在不断明确和严格减刑、假释的条件及标准的同时，应考虑不断提升减刑、假释程序的参与性和透明度，加强对权力的制约和监督。具体而言，应赋予服刑人及近亲属的程序启动权；赋予服刑人、被害人等利害关系人充分的程序参与权；强化程序公开，可考虑在监所开庭审理，监所犯人可旁听，媒体可采访，结果应公示；设置救济程序，强化检察监督。此外，完善服刑人日常管理评价机制，注重吸收各类专业人士以陪审员身份参与合议庭，提高假释的比例，完善社区矫正制度，并与之有效衔接。
——执行体制及工作机制改革
7月，最高人民法院《关于设立执行指挥中心建设试点单位的通知》，肯定并要求推广“三级联动”执行指挥中心之“广东模式”。该模式初步显示了信息全面共享、反应快速、运转高效、功能强大的优势，有利于化解“执行难”、“执行乱”的难题，进而推动社会诚信的建设。长远而言，建立全国执行指挥中心，配合全国性的社会征信系统建设，是推进执行体制改革的关键所在。未来可设置独立于法院的专门执行机构。目前正在进行的法院强制执行立法，需考虑这些根本性问题。
各地法院的探索中，重庆的做法尤其值得关注。自2004年，重庆就率先将涉讼产权打包进入重庆产权交易市场进行拍卖，2009年全部实现由“电子竞价”取代“击槌成交”，2010年12月启用司法拍卖互联网竞价系统，迈出网拍的第一步。重庆经验受到重视。依托重庆互联网竞价平台，最高人民法院正式开通全国性的人民法院诉讼资产网，并要求全国法院涉讼资产拍卖信息及拍卖结果全部在该网公开，司法拍卖也将逐步在该网进行。
浙江高院走得更远。6月，浙江高院与淘宝网联合推出司法拍卖平台，两家先行试点法院的两件拍品正式上线公告。司法拍卖乃至整个审判执行过程的防腐，主要取决于公开、透明的程序运作以及利害关系人的有效监督。网络拍卖是未来重要的发展方向。
——促进司法统一
《关于在审判执行工作中切实规范自由裁量权行使保障法律统一适用的指导意见》对于规范自由裁量权具有积极意义，相关规定仍过于笼统。自由裁量是司法过程天然具有的一种特征，既需规范自由裁量权的行使，更要保障法官独立审判，确保其正确、合理地行使自由裁量权。此外，第二、三批指导性案例相继发布。
(二)落实司法为民
——加强司法建议工作
最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》，旨在规范司法建议工作，增强建议效果。在实践中，司法建议主要存在两大问题：一是适用范围不统一；二是程序规范缺失。法院发出司法建议是希望参与社会管理，提升司法地位，但司法建议的发出反而导致司法权威降低。
就短期而言，该制度有利于法院与党政部门保持良好的关系，可予以改进。第一，司法建议的适用对象，应严格限定在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定的范围。第二，司法建议书的制作应当格式统一，发出程序严格。但法院承担司法外职能，从根本而言会削弱司法公信和权威。法院的司法建议未来应当废止，法院对外发出的唯一具有司法权威的文书只能是裁判文书。
——防治涉诉信访
2012年，最高人民法院为防治涉诉信访提出“四个必须、五项制度”。但这不过是新坛装旧酒。应下定决心，从信访之治迈向规则之治。尽快废除信访制度，或将其彻底改造为补救性的常规权利救济机制。可考虑的方案是，建立专门性信访处理机构，设中央和省两级申诉专员公署，实行两级申诉制度，使之改造为准司法性的专门申诉机构。
(三)强化司法监督
——建立均衡结案工作机制
最高人民法院出台《关于加强均衡结案的意见》，发布“均衡结案评估参考指标体系”。但均衡结案只是回应“控制收案、突击结案”等问题的权宜之计，而非解决法院积案、提高审判质效的长远之策。第一，均衡结案实质仍是一种数字化管理的外在约束机制，对案件质量的提升有限。第二，均衡结案机制引导法官追求“平均数”，法官可采取已结案件预留不报等“对策”应对，难以真正激励法官公正高效地发挥审判职能。第三，在法院的行政化体制没有改变、各地法院主要透过“业绩GDP”展开竞争的背景下，即使不建议据此进行评比和排名，刻意追求数字仍是各地法院难以回避的现实问题。
审判效率的提高，特别是司法公正的保障，必须顺应司法过程的特点，保障法官独立审判。未来应放弃对法官的一切负面考核指标，逐步取消指标式、数字化考评，相关数据仅作统计之功能；完善法官遴选机制，建立科学合理的法官奖惩机制，激发法官的职业尊荣，将提升审判的公正效率转化为法官的自觉行为。
——完善错案追究制度
3月，最高人民法院有关部门负责人表示，将进一步完善错案追究制度，尝试合理界定“错案”的标准。尽管初衷良好，但该制度从设计到实施却广受诟病。第一，错案责任追究没有统一的标准。第二，错案标准的泛化及错案责任追究的轻度化，既使法官广受错案责任追究制之苦，又导致应严厉惩戒的情形经常蒙混过关。第三，制度设计的不合理，强化了本来就极不合理的案件请示制度，令两审终审原则虚化。第四，对“错案”法官的处置均有僭越《法官法》内容及效力之嫌疑。
应废除错案追究制，参考国外普遍做法，建立符合司法规律的法官职业保障与惩戒制度。一方面，法官享有任期、人身安全、退休及职务行为豁免权保障。另一方面，未经法定的惩戒程序，法官不受追究。
——促进司法公开
最高人民法院落实《中共中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的规定》精神，多项要求涉及司法公开，特别是微博公开，可视为最高人民法院回应新媒体时代的需求，促进司法公开的一项努力。期待最高人民法院带头，更多法院开通微博，主动公开民众关心的司法信息，并积极与网民互动。
近年来，司法公开程度有所提升，但远远不够，未来目标是法院所有裁判文书全部上网，涉及国家秘密的情形除外，涉及个人隐私和商业秘密的情形可作技术处理。期待最高人民法院带头，公布本院所有的裁判文书，并尽快建立全国性的法院判例数据库。建议最高人民法院建立统一的裁判文书网，支持按法院、案由、当事人等关键词进行检索和复制的功能，并完善裁判文书上网告知、审核等程序，注意尊重和保护当事人的隐私权。
——保障司法廉洁
(四)加强法院文化与司法队伍建设
——建立法官宣誓制度
《法官宣誓规定(试行)》要求初次担任或重新担任法官职务的人员应进行宣誓。建立法官宣誓确有必要。其誓词内容一反政治色彩浓厚的特点，未强调“党的领导”、“中国特色”，而突出法官忠于祖国、人民、宪法和法律，出人意料。但司法官的宣誓制度只是形式，关键还需要完善司法官的遴选机制，特别是建立从律师到司法官的法律职业转换制度，推动法律职业共同体的形成。
——加强法院文化建设
最高人民法院先后下发的《2012年“人民法官为人民”主题实践活动实施方案》、《关于进一步扎实推进政法干警核心价值观教育实践活动的通知》，不过是既往法院文化建设、队伍建设的再糅合。
法院文化建设近年来有所强调，各地也有些探索，但要避免误区。第一，文化是养成的。文化是传统的延续，时间的积淀，而不是建设或创造出来的，更不是短期内自上而下的工程所可能实现的。第二，文化建设不是简单的硬件和软件建设。第三，量化考核等现行司法业绩考核方式对文化建设的作用适得其反。第四，文化无优劣。所谓培育先进的司法文化，容易产生误导。第五，公平正义的追求是任何司法文化的基本内涵，并无东西之别。
面对问题，司法文化的培育可考虑如下思路。首先，围绕正义理念培育司法文化。从根本而言，司法文化的核心理念，在于正义，此外别无其他。其次，司法文化，司法官先行。提高司法官的法律文化素养，培养司法人员的法律文化意识，必不可少。最后，司法文化既应延续传统的优势，更应追求法治共识。
