中国司法改革年度报告(一)
(简本)
徐昕 黄艳好 卢荣荣
引言
一、综合性改革
——铁路司法改革
——刑事诉讼法的修改及“解释”
——民事诉讼法修改
——建立犯罪人员犯罪记录
——规范职务犯罪案件办理
——完善社区矫正制度
——《中国的司法改革》白皮书发布
二、法院改革
(一)优化法院职权配置
——完善减刑假释制度
——执行体制及工作机制改革
——促进司法统一
(二)落实司法为民
——加强司法建议工作
——防治涉诉信访
(三)强化司法监督
——建立均衡结案工作机制
——完善错案追究制度
——促进司法公开
——确保司法廉洁
(四)加强法院文化与司法队伍建设
——建立法官宣誓制度
——加强法院文化建设
三、检察改革
——完善刑事申诉案件公开审查程序
——改进举报线索不立案审查机制
——完善行贿犯罪档案查询机制
——优化廉政风险防控机制
——反腐体制需推动关键性变革
四、司法行政领域的改革
——劳动教养制度即将停止使用
——拘留所条例颁行
——律师管理不断强化
结语
引 言
2012年，中国司法改革点滴成绩一如往常，“新一轮”司法改革宣告结束，改革未来，谨慎乐观。
“新一轮”司法改革的60项改革任务基本完成文件的制定出台。官方在总结司法改革成果时，不断宣称改革成就巨大。然而，民众对此的批评却力度不减。
2012年，十八大召开，再度开启了令人期待而又忧心忡忡的十年。十八大报告第五部分，宣示“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”，与十三大报告结构类似，加上习近平就任后即重走邓小平当年的南巡路线，令人猜测未来或可能参照十三大思路，重启实质性政治体制改革。
事实证明，推行司法的技术性改革，无法改变司法公正不足、司法公信低下、司法权威失落的现实。脱离政治体制改革的司法改革，不过是笼中鸟，根本无法展翅飞翔。政治体制改革是推进司法改革的根本保障，司法改革须纳入政治体制改革的框架一并考虑。政治体制改革应以法治改革为优先战略之一，法治改革以司法改革为核心，司法改革的关键是确保司法独立，确保司法独立的首要任务即理清司法与党的关系。理清司法与党的关系特别需要消除党对司法独立的误解，司法独立有利于改善党的领导。
十八大后，高层是否及如何启动政治体制改革，如何看待司法改革与政治体制改革的关系，将会决定未来十年司法改革和法治建设的走向。当十八大吹来若隐若现的政治体制改革之风，我们既要期待，更要推动。当务之急，须重申司法独立的重要意义。
一、综合性改革
——铁路司法改革
铁路运输法院、检察院的“回归之旅”在2012年全面开启。年中，全国铁路运输法院和检察院全部完成向地方移交。但“企业办司法”时代尚未完全终结。森林法院、农垦法院亦应纳入国家司法体系，参照铁路司法改革的方案推进转制。此举亦只是铁路司法改革的中转站，若干制度细节仍需不断完善。
7月，最高人民法院《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》，旨在解决各地铁路运输法院管辖权问题。该司法解释有助于协调地方司法力量，缓解某些法院“案多人少”问题。但除上述举措外，尚无其他工作机制的改进。司法的“技术性改革”应迅速跟进，方可保障制度的良性运转，发挥改革的功效。
——刑事诉讼法的修改及“解释”
《刑事诉讼法》修正案有较多进步，也存在诸多不足。第一，侦查权不仅未受限制，反而有所膨胀，特别是技术侦查制度引发强烈质疑。第二，某些条款是法治的倒退。例如，指定监视居住，实质上是“双规”的扩大化；庭前审查的案卷移送，由“起诉复印件主义”退回“案卷移送主义”。第三，部分条款缺陷明显。例如，非法证据排除规则仍留不少漏洞；“尊重和保障人权”写在第2条，核心价值受削弱；不得自证其罪与“如实回答”自相矛盾，“沉默权”未能入法等。
下一步应关注如何正确理解和执行修订后的新法。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》从三方面明确刑事诉讼法的适用。第一，界定刑事诉讼法中涉及检察工作的概念。第二，落实增修规定。第三，调整刑事检察工作程序。但该司法解释也存在不足，打上“部门”烙印。例如，规定可重新计算侦查羁押期限；明确检察机关可提前介入侦查；律师阅卷范围被限缩为案件诉讼文书和证据材料等。此外，不少条款仍存在模糊的情形。《公安机关办理刑事案件程序规定》也有“部门”烙印。六部门《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》部分条款意义重大。例如，明确律师在侦查阶段的权利，细化证人保护措施等。但该规定的多数内容不过是各部门实施规则的重申。
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》，明确和细化了刑事诉讼法的适用。部分规定，意义重大。例如，“刑讯逼供等非法方法”具体化；明确死刑执行细节，死刑中会见亲属权彰显人道主义精神。但一些条款也引发争议。例如，针对所谓的律师“闹庭”，法庭纪律有所强化。该禁令具一定合理性，但实践中难以得到完全遵守。法庭要真正获得尊重，根本在于实现司法公正。
两个司法解释和两个规定先后出台，再次提出立法及司法解释体制的问题。长期以来，司法解释制度也存在“越权”解释、解释主体多元、形式混乱、制定程序简单随意、撤销监督机制缺位等问题。上述司法解释，就存在突破立法、部门化等问题。故该制度急需改革，目前应重点考虑：第一，加强立法解释。第二，制定《司法解释法》或在《立法法》中专章规定，规范司法解释的制定、发布等程序，建立审查和撤销机制。第三，统一解释主体和解释形式，未来取消检察机关的司法解释权，统一由法院行使。第四，大力发展案例指导制度，尽可能通过判例解释法律。
——民事诉讼法修改
《民事诉讼法》修正案8月通过。此次修改至多算“中修”。民事司法改革较少涉及体制性顽疾，本不难突破，但修法受保守理念的牵制，虽有进步，亦留缺憾。例如，限制公民代理；公益诉讼主体应附条件地允许公民提起公益诉讼；立案未从实质审查改为形式审查；规定“先行调解”，易产生法院过度重视调解、强迫调解等问题，且未明确“调审分离”；立案登记制、强制答辩、律师调查令、三审终审及多元审级等诸多成熟的改革思路未被采纳。
——建立犯罪人员犯罪记录
最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见》，规定了犯罪信息登记制度、犯罪人员信息通报机制、信息查询机制、未成年人犯罪记录封存制度，以及违反规定处理犯罪人员信息的责任等。
该文件的出台标志着我国犯罪人员犯罪记录制度正式建立，但只是框架性规定，仍需制定更具操作性的实施细则。由于当下社会秩序状况及“维稳”政策，该制度容易沦为官方加强社会控制的工具。因此，一方面应细化制度，对记录封存、轻罪记录消灭的条件、程序及后果等事项制定明确的可操作性规范；另一方面应重点考虑抑制有关部门的“滥权”，从感化和挽救犯罪人员出发，促使犯罪人员顺利回归社会。
——规范职务犯罪案件办理
8月，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理职务犯罪案件严格适用缓刑、免予刑事处罚若干问题的意见》，要求严格掌握职务犯罪案件缓刑、免予刑事处罚的适用，并细化不适用的情形及可适用的具体条件。该意见有助于改善职务犯罪适用缓刑、免予刑事处罚偏多的状况。但在司法独立性不足、体制性腐败的现状下，发挥作用有限。未来应在此基础上不断提升司法独立性，排除地方干预。
年末，《关于办理行贿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》旨在减少法律规定的“模糊地带”。但该解释不可能有效抑制行贿的动机，也不利于行贿人供认和揭发犯罪。提升打击腐败力度，更应强调举报立功及建立污点证人制度。2013年初，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》，与正在制定的《解释二》、《解释三》，将组成相对完整的惩治渎职犯罪的司法解释体系。其出台有利于逐步化解渎职犯罪轻刑化、免刑化问题。
——完善社区矫正制度
《社区矫正实施办法》为社区矫正工作提供了基本依据和操作规范。但这仅是社区矫正制度建设的阶段性成果，诸多难题仍未解决。第一，据该办法，社区矫正工作主要由县级司法行政机关及司法所承担，但这些机构人财物受限，人员素质参差不齐，难以有效开展工作。第二，社区矫正工作需要的条件难以实现。社会保障体系远不健全，多数地方无力为社区矫正人员提供就业平台，外出务工的流动性令其居住地频繁变更。社区矫正工作特别需要民间组织和志愿者的协助，但民间组织的发展受到严格控制。
社区矫正制度需不断探索改革。应重点针对社区矫正工作的执行机构建设、人财物保障的落实、社区矫正力量及社会辅助力量的发展、民间组织的促进、与原有刑罚体系的合理衔接等关键问题，通过试点不断推进改革，并在时机成熟时出台《社区矫正法》。
——《中国的司法改革》白皮书发布
