西北少数民族地区依法行政研究
———论宗教文化对政府依法行政的影响及对策
康耀坤，马洪雨
一、西北少数民族地区宗教文化的基本情
西北，在我国行政区划中主要指新疆维吾尔族自治区、宁夏回族自治区、甘肃省和青海省。其中宁夏回族自治区和新疆维吾尔族自治区属于民族自治地方，甘肃省、青海省虽然不是民族自治地方，但却属于多民族省份，其中甘肃辖有2个自治州、7 个自治县，青海辖有 6 个自治州、7 个自治县。
西北世居少数民族中，藏族、蒙古族、裕固族、土族信仰藏传佛教，维吾尔、哈萨克、回、柯尔克孜、塔吉克、乌孜别克、塔塔尔、东乡、撒拉、保安等 10 个少数民族群众信仰伊斯兰教。所以，学术界认为，西北少数民族地区主要是两大宗教实际上，西北少数民族地区的主要宗教有伊斯兰教、佛教（ 包括藏传佛教、汉传佛教） 、基督教、天主教、东正教、道教6种。新中国成立以来，我国实行政教分离、依法办教、自主办教的政策，宗教封建特权被取消，寺院教育与国民教育各自进行，外国势力干涉我国宗教和非法传教得以限制和取缔。但宗教作为一种文化和信仰，在西北少数民族中仍有广泛影响，渗透到群众生活的方方面面，从而对政府行为有重大影响。政教分离取消了宗教的特权，但并没有限制宗教参与者的合法权利，宗教信仰作为公民权利的一种，政府是有义务保障其权利实现的。同时对公民宗教信仰权利保障水平的提高有利于政府与公民的互动，实现政府的善治。公民宗教信仰权利保障的水平提升，公民的满意度就上升，对政府的信任程度就提高，政府权威增强，政府依法行政的成本就会降低。如此一来，政府与公民就容易建立起良性的互动关系，增加公民的共识和政治认同感，使公民能够有效地参与政府决策过程，并且对行政行为的实施能够形成有效的监督。
二、西北少数民族宗教文化对政府依法行政的影响
就目前来讲，西北民族地区的宗教活动基本纳入法制化轨道，依法办教、自主办教，宗教与社会主义相适应，得到了宗教界的广泛认同，宗教生活的世俗化也很快，宗教自身的现代转型也很突出，因此，宗教文化对我国社会政治生活的影响总体是健康的。但在现实中，宗教文化发展对政府依法行政的影响也是明显的，这里主要分析制约的方面：
1．非法宗教的传教渗透对政府依法行政的制约
“保护合法、制止非法、打击违法、抵制渗透”是政府依法管理宗教事务的一贯方针，也是宗教领域长期保持团结稳定的根本。近年，根据我国关于保持现有宗教格局、绝不允许产生新的宗教和教派的精神，西北少数民族地区各级政府对出现的非法传教活动都进行了严厉的打击，打击了“门徒会”、“观音法门”等邪教组织和邪教活动，有力地维护了宗教领域的团结稳定。但目前西北少数民族地区非法宗教活动仍然较多，尤其是小教派、小教门的产生和存在，对政府维护正常宗教活动造成压力。与极端宗教势力不同的是，这些教派、教门有一定群众基础，如宁夏、新疆的民间阿訇讲经，①得到信教群众的认可，但没有依法取得讲经资格，引发宗教矛盾，也为极端宗教势力的渗透提供了机会。极端宗教势力的破坏在 20 世纪 90 年代后对新疆影响很大，现在仍为影响西北少数民族地区政治与社会稳定的主要因素。特别需要注意的是西北藏区在藏传佛教新转世活佛问题上达赖集团对寺院领导权的争夺、西北伊斯兰教中“伊斯兰教门宦制度和封建特权死灰复燃”。如青海地区“伊斯兰教中被废除的门宦制度程度不同地恢复，部分原有的‘老人家’公开身份，行使教权； 一些门宦原‘老人家 ’的后裔或宗教人员宣布继位； 周边省份新继位的大多数‘老人家’在青海指定代理人，对青海宗教管理带来不利影响。
2．同宗教不同教派矛盾对政府依法行政的制约
西北民族地区宗教的一个特点是同一宗教教派林立。如藏传佛教，就有黄教、花教、红教、白教之分，在信教群众中，牧区与农区在宗教认同上，也有差异。如牧区藏族认为仰不同的教派，也有同一民族信仰不同教派的，以回族最为突出。由于历史和宗教原因，不同教派之间矛盾重重，尤其伊斯兰教的小支系都是因宗教矛盾逐渐分化而来，教派矛盾主要有教权继承、教义之争、权利争夺等。尽管西北少数民族地区各级政府贯彻国家的民族宗教政策，依法管理宗教事务的力度不断加大，宗教界在促进社会稳定与发展方面也取得了较大成绩，但宗教教派矛盾依然存在。如甘肃临夏伊斯兰教教长到宁夏发展信众，有的进行集资，对宁夏宗教界和政府造成很大影响，有的导致宗教矛盾，有时引发冲突。政府在处理宗教派别矛盾时，往往陷入尴尬境地，法律公正让位于政治稳定。宁夏公安部门在对南部山区治理中经常遇到此类情况，对一线民警的心理影响较大。
3．不同宗教之间的矛盾对政府依法行政的制约
在西北各族中存在的 6 种主要宗教，都有群众基础。不同宗教之间历史遗留的隔阂仍然影响民族之间的团结和交流。宗教不同，生活习惯不同，易引发纠纷。各民族间在争夺各种利益时，也会以宗教相号召。如甘肃甘南藏族自治州藏回之间因宗教信仰和心理素质不同而产生的纠纷和心理上的敌视屡见不鲜。除道教外，其他宗教都有国际背景，属于地缘政治文化的组成部分。
这些宗教矛盾与民族矛盾、国际政治斗争和宗教冲突结
合在一起。政府在解决此类矛盾冲突时，要投入更多的人力、物力、财力，牵扯面大，影响政府正常的工作，政府有关促进民族发展的重大决策往往因宗教因素的制约难以取得预期的目标，如西北少数民族地区教育“两基”任务完成得不理想、女童教育的难题都受宗教的制约。
4．宗教同政府争夺群众对政府依法行政的制约
宗教发展与宗教教育、宗教信仰人数有直接关系。因此，宗教与政府争夺群众的事件经常发生。重点是： 一是宗教寺院利用全民信教的特点与政府争夺学生，甘青藏族、伊斯兰教各族中都不同程度存在。二是非法宗教胁迫一些群教群众只准政府讲信教自由，不准讲不信教的自由。三是在涉及地方重大经济利益格局调整时，宗教人士利用群众向政府施压，使得一些惠民政策得不到贯彻。有的群众受宗教文化影响，对政府推行的有利于其生产生活方式转变的政策不支持。如宁夏南部退耕还林、甘青牧区退牧还草、新疆二道桥旧城改造，都受宗教文化因素制约。
5．寺院经济与群众脱贫对政府依法行政的制约
我国目前实行“以寺养寺”的政策，寺院依靠发展寺院经济提高自养能力。西北少数民族地区寺院众多，一些寺院确实通过发展以旅游业为依托的寺院文化产业，壮大了经济，减轻了群众负担。但众多的乡村小寺院，其经济来源主要还是群众的捐赠。从教义上讲，这种捐赠是自愿的，实际就群众的经济承受能力而言，频繁的宗教活动，尤其是大型的跨区宗教活动，大多超越了群众的承受能力。青海信仰伊斯兰教的群众一般的宗教费用支出占收入的 20% 左右。群众参与宗教生活更多是缘于民族认同，并非经济能力。一些群众将供子女上学的费用、正常生产支出用于宗教活动，甚至有的群众将承包地卖掉，集资建寺。西北少数民族受生态文化和自然条件的制约，经济一般比较贫困，形成西北特有的矛盾现象之一是发达的寺院经济、豪华的寺院与久久不能脱贫的群众“和谐”相处。新疆有个村落，几十户回族信教群众，依靠村民集资修建了清真寺，而村民却因生产、生活困难对政府不满。甘南有的藏族群众将所有的积蓄给了寺院，对政府实施反贫困政策造成困难。
6．宗教教规对政府依法行政的制约
宗教教规与现行的法制有相适应的一面，如宗教的诚信教育、道德规劝与建立社会主义法治目标有诸多一致，藏传佛教的生态观念与环境法制、伊斯兰教清真的教义与食品安全法制的规范取向有相同之处。但宗教教规并没有普适性，尤其在解决信教群众与不信教群众、政府与宗教关系方面更是这样。宗教也往往对依法治理社会、规范公民行为起制约作用。如少数民族子女就学，特别是西北女童教育问题，宗教制约是主要原因。再如婚姻问题，西北少数民族中对妇女权利保护不力，主要也受宗教影响。另外，就是信教群众与不信教群众在民事、司法关系中，宗教人士利用宗教教规干涉政府执法，在甘青藏区较为突出。有的信教群众利用宗教信仰在民事纠纷中把个人行为引向族群行为，对政府形成压力，政府为了平息事态，往往是不信教群众的利益受损。有些宗教人士对依法管理宗教事务不理解，不支持。如把宗教人士进行法制教育和任职资格培训，看作是对宗教信仰自由的限制，制造信教群众对政府的不满。
三、促进西北少数民族地区宗教文化与政府依法行政相适应的对策建议
1．西北少数民族地区各宗教团体、宗教教职人员要始终
把爱国守法、维护社会主义法制尊严作为开展一切宗教活动的前提我国《宪法》第五条规定： “中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这一规定表明，宗教活动和各级政府的活动都必须以宪法作为根本准则和评判标准。《宗教事务条例》第三条也规定： “宗教团体、宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律、法规和规章，维护国家统一、民族团结和社会稳定。”从目前来看，西北少数民族地区宗教文化对政府依法行政有一定的制约作用，但从世界范围、全国其他地区来看，这种影响都是客观存在的，只不过问题的表现程度、表现方式不同而已。宗教文化与世俗社会本来就是一个矛盾，既和谐又对立，但是它们也有共同点，那就是现代社会所确立的法律制度。法律通过其公平、正义、秩序、和平等价值属性和人们对它的信仰确立了宗教、政府、社会的活动边界，从而达到了三者的和谐共处。所以只要西北少数民族地区各宗教团体、宗教教职人员遵守宪法和法律的规定，在法律允许的范围内开展宗教活动，那么宗教文化对政府依法行政存在的影响就是可以正确面对的，也是可以减少影响甚至可以消除的。
2．西北少数民族地区各宗教团体、宗教教职人员应该肩
负起促进宗教发展、改革的重任，促进其与社会主义法制相适应宗教活动、宗教教规作为一种文化现象，其既有长期稳定性的一面，同时也有发展、变革的一面。西北少数民族地区的藏传佛教、伊斯兰教有着悠久的历史，但其同样也受到了儒家文化、道教文化等多种文化的影响，其自身在历史的长河中也是不断发展、演化的。所以西北少数民族地区各宗教团体、宗教教职人员应该把宗教的发展当成一种正常现象，同时也要努力推动这种发展和变革，抛弃那些不合时宜的教规教义，使其与社会主义法制相适应。比如要大力弘扬现代教育，弘扬男女平等、婚姻自由的观念，尊重政府的执法行为，正确看待科学技术、医疗水平的发展，将社会主义法制的积极因素纳入到宗教活动、宗教宣传、宗教教义中去。
3．西北少数民族地区各级政府要依法保障各少数民族公民宗教信仰的自由
我国《宪法》第三十六条规定： “中华人民共和国公民有宗教信仰自由。”宗教信仰自由，就是说，各民族公民既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由； 有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由； 在同一宗教里面，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由。依据我国宪法，各民族信仰宗教的公民与不信仰宗教的公民享有同等的权利和义务，任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民或者不信仰宗教的公民。
由于西北少数民族基本全民信仰宗教，宗教深入到民族社会生活的各个方面。因此，对于散杂居少数民族宗教信仰自由要特别注意尊重和保护。在我国社会主义历史条件下，信仰宗教和不信仰宗教的各民族公民在政治上、经济上的根本利益是完全一致的，不能扩大他们之间在信仰上的差异。少数民族公民在行使宗教信仰自由的同时，也要自觉履行公民应尽的义务，实现权利与义务的统一。要求不受任何约束的“宗教自由”是不可能的，在世界上任何国家中都是不存在的。西藏“3·14 ”严重暴力犯罪事件和新疆“7 ·5 ”打砸抢烧暴力犯罪事件对我国民族地区的政治经济社会稳定产生了巨大负面影响，对各族人民群众的生命、财产安全造成了重大损失，而这后面都离不开宗教极端势力的操纵。因此西北少数民族地区各级政府在加强对正常宗教活动保护的同时，也要教育、制止超越法律、法规范围的宗教活动，防止和严厉打击不法分子利用宗教和宗教活动进行破坏民族团结、分裂祖国统一和破坏社会秩序的违法犯罪活动。
4．西北少数民族地区各级政府要正确对待宗教问题与民族问题，依法化解各种复杂社会矛盾
在西北少数民族地区，宗教问题与民族问题常常是不能截然分开的，二者紧密结合，互相影响，宗教问题处理得好坏直接关系到民族社会的稳定和发展，反之亦然。西北少数民族地区的各级领导首先要在思想上加强对马克思主义民族理论的学习，要深入研究我国的民族政策和民族法规，树立正确的解决问题的思路。当前我国正处在利益格局大调整，经济、社会快速发展时期，各种社会问题层出不穷，而且是各种利益纠结其中，因此西北少数民族地区各级政府都应该学习和具备化解这种复杂社会矛盾的能力。针对宗教文化与政府依法行政相矛盾的一面，一方面要正确对待，分清问题的性质； 另一方面要积极稳妥解决。属于人民内部矛盾，可以通过说服教育工作加以解决； 对于违法犯罪，要坚决依靠社会主义法制，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。现在有一些地方政府不重视日常法制建设，政府行为随意性较大。特别是在处理一些突发性事件时，为了息事宁人、保持所谓“政治稳定、和谐建设 ”，有些地方政府随意让渡国家权力，这样反而造成了更大的矛盾和不公平。因此各级政府在依法行政中要充分体现合法与合理的统一，公平与效率的统一，民族与国家的统一，公权与私权的统一。
5．要创造性保护少数民族宗教教职人员的合法权益，发挥宗教人士参与社会主义建设的积极作用
西北少数民族地区各级政府在保障宗教人士的合法权利方面，有一些可供借鉴的创造性举措。如新疆自治区在宗教人士中推广科学技术，给爱国宗教人士发放生活补助，提高了宗教人士参与社会建设的能力，加快其脱贫致富的步伐。青海省、甘肃甘南藏族自治州从 2007 年开始，将贫困僧尼纳入社会低保对象，给予生活补助和医疗救助。宁夏自治区在宗教人士中大力宣传法制知识，推动宗教与社会主义相适应，宗教人士主动参与到回族的计划生育工作中，较好的改变了传统伊斯兰教对群众生育观念的影响，使南部山区和吊庄的人口得到较好控制，较大地提高了生育质量。同时为了培养宗教职业人员，西北少数民族地区兴办了伊斯兰教经文学校、佛学院，培养了大批爱国的宗教职业人员。
6．大力发展西北少数民族地区的现代教育
西北少数民族地区法治环境建设的关键是各族人民群众不断获得新的文化营养，具有现代人格，能有序参与政治、经济、文化和法制活动，理性对待各种社会政治关系。列宁曾经讲过，文盲是远离政治之外的。 同样，我们认为，在文盲社会是不能实现社会主义法治发展的。如果执行和运用这些现代法律制度的人自身没有从心理思想态度和行为方式上经历一个向现代化的转变，失败和畸形的发展是很难避引导民族群众提高文化、技术、法律的知识水平，跟上社会变革步伐，从民族的政治隔离、社会隔离、文化隔离中走出来，获得更加丰富的社会资源。在新疆的调查中，我们发现，少数民族受现代教育的程度越高，其利用国家政策和依法维护合法权利的意识和能力就越强。由于西北少数民族地区现代教育的发展，各少数民族的国家、民族、文化、社会“四个认同”的观念逐渐巩固，构成了西北地区政治稳定、社会发展的民族心理基础。再如新疆哈萨克族、蒙古族近年来教育的发展，大大提高了其社会法治化的程度。
