桂亚宁诉中国民航总局行政不作为案

——2005中国民航第一诉

案件重述：

2004年11月21日内蒙古包头空难中机上47名乘客、6名机组人员全部遇难。2005年3月4日，“11·21”包头空难遇难者陈苏阳妻子桂亚宁无法接受东方航空公司作出的对空难遇难者21万元的赔偿金额，认为民航法实施至今已近10年时间，而民航总局迟迟未制定相应规定，遂向北京市二中院提起诉讼，请求法院判令中国民航总局依法履行《中华人民共和国民用航空法》第128条规定的立法义务，依法制定有关“国内航空运输承运人的赔偿之限额”规定。

2005年4月28日，北京市二中院裁定认为，起诉人桂亚宁提起行政诉讼应当属于行政诉讼的受案范围，但桂亚宁请求判令中国民用航空总局履行立法义务，因为立法行为属抽象行政行为，故桂亚宁的起诉不属于行政诉讼的受案范围，不予受理。

2005年5月27日，桂亚宁向北京市高级人民法院提出上诉。

2005年11月24日，北京市高级法院仍然以不属于行政诉讼受案范围为由，驳回桂亚宁的上诉。

专家点评：

观点一：

北京大学法学院宪法与行政法学研究中心主任姜明安教授：制定赔偿责任限额是民航总局的职责，是一个具体行政行为，而制定规章才是抽象行政行为。这两者是不同的，法院不应混淆。

中国政法大学蔡定剑教授：立法行为本身是具体行为。立法行为可以分政治行为和行政行为，全国人大的立法是具体行为，但它是政治行为，法院无法裁决一个政治行为；而行政职责行为是可以由法院强制执行，因为行政机关的立法是授权的行政决策行为。民航总局没有履行行政决策的义务，可以由司法强制执行。

观点二：

中国政法大学陈桂明教授：制定赔偿限额不是具体行政行为，抽象行政行为中首当其冲就是制定规则。

中国政法大学马怀德教授：行政诉讼法第12条规定，不能对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起行政诉讼。也就是说，制定法规规章是抽象行政行为。但是，行政诉讼法没有对不制定法规规章能不能起诉作出规定。因此，目前的法律法规在这方面还是有障碍的，法院的确没有办法作出让行政机关履行授权立法义务的判决。从目前相关立法规定来看，法院的裁定还是有一定根据的。

法律连接：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第十二条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；

《中华人民共和国民用航空法》（1996年3月1日施行）

第一百二十八条 国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定,报国务院批准后公布执行｡

《中华人民共和国立法法》（２０００年７月１日起施行）

第九十条　国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
　　前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》（1989年5月1日起施行）