随着经济高速发展和社会发展水平的提高，社会管理领域的矛盾也凸显出来。就业压力增大、各种劳资纠纷不断，群众的民主诉求增多、更加要求平等和正义，行政不作为、执法不公、官二代等种种腐败问题，各种群体性事件的发生，互联网发展带来的问题，等等，都是当前各种形式的社会问题。中国共产党一直是具有忧患意识和高度责任使命感的政党，为了解决经济社会发展过程中诸多的社会问题，提出了加强和创新社会管理的伟大命题。
一、社会管理创新的基本要求创新社会管理，首先要明确现阶段所强调的社会管理的涵义及其基本内容。社会管理并不是一个新概念，因为自从国家产生以来便有了社会管理，只不过由于社会性质、经济发展阶段不同、社会结构不同，其管理的主体和模式也不尽相同。不同的学术视角对社会管理概念有不同的解释。狭义上，从公共行政学视角给以界定，认为社会管理是与政治管理、经济管理相对应的政府的一项职能; 广义上，社会学视角认为，社会管理主要是指政府和社会组织对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。从更广的意义上讲，社会管理可以简单地理解为包括政治、经济和社会领域在内的整个社会的管理。
社会管理的范围和领域随着社会发展而调整变化。在当前我国经济社会发展的关键时期和特定历史阶段，胡锦涛总书记在省部级专题研讨班上强调，“社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动……社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。”［1］完成社会管理的这些基本任务，必须加强社会管理的创新，为经济社会协调可持续发展提供重要支持和保障。这对社会管理创新提出了如下几点基本要求:
在社会管理理念上，提高对社会管理的重视与新认识。在社会管理创新探索实践过程中，必须树立以人为本、公平正义、依法管理的价值理念。同时还要以理念创新引领社会管理实践的创新，确立起“发展是生产力、社会管理也是生产力”，“经济发展越快、越要重视社会管理”等新理念，推动经济建设与社会发展两轮并驱、经济发展与社会管理两手并重成为新导向。［2］
在社会管理模式上，更加注重参与合作式的治理模式。政府的社会管理创新，更多需要改变的是履行社会管理职能的方式。政府面临的社会管理形势越来越复杂，传统简单化的管理方式或者仅仅通过政府自身管理一切社会事务的方式已经不能适应时代和形势需要了，为此，要实行参与合作式的社会管理与治理方式。
创新社会管理模式，注重合作式和参与式的管理模式，要求政府必须改变传统的管理主体与管理客体关系的片面认识，促使社会管理主体由一元向多元转变。要摆正政府与社会和群众的关系，政府与社会和群众不仅仅是简单的管理者和被管理者的关系，而是双向甚至是多向的复杂关系。社会管理过程在客观上应该是一个多方参与和社会协调的过程，尽管政府在社会管理格局中占有主导地位，但政府不是单一的社会管理主体。由此延伸开来，社会管理不应以政府为本位，而应以社会为本位，根本目的是为了社会的全面协调发展。
在社会管理机制上，创新政府解决社会问题的多种机制。改革和完善社会管理的体制机制，是加强和创新社会管理的重要环节。根据先进生产力发展的要求，不断调整生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的方面，建立起与社会主义市场经济、民主政治和文化体制相适应的社会管理体制，实现社会全面健康发展。在创新社会管理体制上，加强社会管理工作的组织协调，进一步理顺社会管理各部门之间的关系，规范其职能权限和责任范围，整合社会管理资源，健全各部门相互配合、共同促进的社会管理新体制。
二、公民参与在社会管理创新中的理论与现实基础
作为一种重要的政府职能，社会管理创新需要公民参与，这也是健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理发展格局的要求。前已论述，社会管理创新的基本要求，包括社会管理理念、体制机制、管理方式等方面的创新。这些创新的实现都不能少了作为社会主体的公民和社会组织的参与。在现代社会发展中，公民参与在政府的社会管理创新中具有理论基础与现实需求。具体表现为如下几点。
( 一) 公民参与社会管理创新具有法理和理论支撑
公民参与社会管理具有宪法的理论依据，这一点是需要首先强调的。公民作为国家和社会的主人，理应具有参与权，而且公民参与权是公民的一项基本权利，为国家宪法所规定，有其深刻的法理基础。我国《宪法》第二条中规定，“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这种人民主权理论为公民参与社会管理及其创新提供了根本性的依据。治理理论为公民参与社会管理创新提供了理论支撑。治理理论认为，治理是上下互动的管理过程，它通过合作、协商、伙伴关系、确立共同目标等方式实施对社会公共事务的管理，实现国家与社会之间的良好合作。治理不仅是一种管理模式，更是一种过程，这种过程不是政府的单方面控制，而是协调，强调的是政府与公民和社会其他主体的持续互动。治理理论要求政府的管理需要多元化的主体，那么在社会管理过程中，政府也不再是唯一主体，还有各种社会组织、私人部门和公民个人都成为社会管理的主体。公民参与社会管理过程强调的是政府部门与私人部门、政府与公民之间的合作与互动，使得不同的主体在社会管理过程中发挥各自特有的职能与作用，目的是通过社会参与和改善政府管理来推动社会进步。
( 二) 社会事务日益复杂和多样化要求公民参与社会管理创新
社会公共需求是随着经济社会发展而不断变化的，而源自这种公共需求的社会公共事务也就会发生相应的变化。不同的经济社会发展时期，或者同一时期的不同发展区域，社会公共需求都呈现出不同的特点。随着经济的发展，尤其是市场经济的发展，社会事务和社会问题越来越多样化和复杂化。
在经济发达的基础上，人的全面发展有了进步，人的思想的独立性、选择性、多样性不断增加，而且追求公平、正义、民主、权利、法治和监督的意识也在不断增强。这些都促使社会事务变得日益复杂和多样化，为公民和社会组织参与社会管理创新提供了现实基础。
在目前社会经济发展形势下，根据党和中央政府提出的加强和创新社会管理的要求，需要突出强调的社会管理职能的内容主要有: 维护社会公共安全，加强涉及人民群众生命财产安全的安全生产监管、食品药品监管、环境保护领域的监管职能，以保障民权; 加强各种社会利益的协调与管理，多途径解决各种社会矛盾，维护群众的合法权益; 加强社会治安防控管理和各种危机与突发事件中的应急管理职能，预防社会的不稳定力量将会导致的后果; 加强社会保障体系建设，特别是社会分配职能，这也是构建人人共享发展成果的和谐社会所必须突出强调的社会职能; 全面履行社会组织发展中的职能，发挥社会组织在社会管理中的作用; 加强流动人口的社会管理，这也是我国城市化加快发展过程中政府必须注重的一项职能任务; 加强对网络社会的管理和引导，这是面对当前网络迅猛发展的趋势下社会管理中的一个新内容和重点问题。同时，在上述这些社会管理的范围和领域，还要完善社会管理的政策、法律和制度，对社会管理进行规范，保证及时回应社会诉求、化解社会矛盾、维护社会秩序和社会稳定。这些复杂多样的社会管理任务，正是公民和社会组织参与到社会管理创新的现实需求。
( 三) 社会管理方式的创新要求公民参与社会管理过程
面对社会管理领域出现的新问题、新情况，单纯依靠传统行政手段很难有效达成管理目标。“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”［3］的尴尬，恰如其分地描述了传统社会管理方式的窘境。
社会管理方式的创新，要求转变政府包办一切社会管理职能的状况，使社会管理的主体由政府单一主体转变为多元主体，必须让公民和社会组织参与到政府的社会管理之中。创新社会管理方式，还要变控制和压制的方法为说服和民主的方法，切实加强政府与社会和人民群众的联系。“要改变主要靠行政手段通过管、控、压、罚实施社会管理的方式，更多地学会运用群众路线的方式、民主的方式、服务的方式，尽可能通过平等地对话、沟通、协商、协调等办法，来解决社会问题，化解社会矛盾。”［4］这种说服和民主的管理方式，必须有公民和社会组织参与其中，否则不可能真正达到说服的效果。
政府要鼓励和支持社会组织和人民群众更积极、更有效地参与到社会管理中，从而提高社会管理的整体水平。要通过各种各样的公众咨询、民意调查、公开听证、圆桌会议、政策论坛、网上参与等手段，引起公民的参与社会管理及其创新的兴趣，从而为社会管理创新出谋划策。
( 四) 公民参与能够促进社会管理创新中更好地维护群众权利
一般意义上，公民参与到政府管理过程中，会对政府行为形成一种制约，促使政府更好地做到施政为民。因此，为了更好地促进社会发展，维护群众的基本权利，就必须允许公民和社会组织参与到社会管理当中。
一方面，公民参与社会管理有利于普通民众充分表达自己的社会诉求。在我国现阶段，利益需求多元化成为普遍现象。公民通过自身或社会组织合法地参与社会管理过程，使自己的主张和利益诉求在政府对社会公共事务领域的立法和政策过程中得以体现，从而实现自己的民主权利和保护自身利益。所以，公民参与社会管理是维护公民权益的重要工具。
另一方面，公民参与到社会管理过程中，能够通过对政府履行社会管理职能的行为进行监督，避免在此过程中损害群众利益的事情发生。这也就在某种程度上保障了群众的权利。为此，还要求政府不断公开社会管理的信息，提高行政透明度，积极地、定期主动地向公民征询意见，解释政策和回答质疑，尽可能详尽地了解社会管理中的民意并给予及时回应。
还有，允许公民参与到社会管理之中，还能促使政府转变社会管理的理念，从“政府本位”转变到不断确立社会本位和人民权利本位的理念，明确创新社会管理的根本目的是为了维护和保障人民群众的根本利益。
三、扩大和保障公民参与社会管理创新的途径
既然公民参与在社会管理及其创新中具有重要作用，也有理论和现实基础，那么就需要通过多种途径来保障和完善公民参与政府的社会管理创新。至少要做到如下几点。
( 一) 社会管理创新必须坚持走群众路线
真正在社会管理及其创新过程中坚持群众路线的要求，是促进公民和社会组织参与社会管理的重要前提条件。胡锦涛强调，“要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。”［5］这也是社会管理创新的一个根本要求。
社会管理根本目的是着力解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，实现社会与人的全面健康发展。群众观点是历史唯物主义的基本观点，这也是政府履行好社会管理职能的思想基础。习近平在专题研讨班上强调: “一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作，一切社会管理过程都是做群众工作的过程。从这个意义上说，群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作。”［6］为此，在创新社会管理中始终要坚持人民的主体地位，坚持党的群众路线，这也是坚持社会管理的社会主义方向的必然要求。
坚持群众路线还要求在社会管理决策中真正听取群众的声音。加强和创新社会管理，一定要把尊重群众意愿和智慧放在首位，切实全面关注民意、广泛集中民智、及时回应民声、真正维护民利，激发和调动群众参与社会管理的主动性、积极性和创造性。社会管理的重大决策、改革思路和创新举措都不能忽视人民群众的参与，要把群众的需要和呼声化作社会管理创新最深厚的动力。
( 二) 创新社会管理机制作为公民参与的保障
社会管理机制的改变与创新必然会引起社会管理参与主体的变化，因此，管理机制的创新能够为公民和社会组织的参与提供保障。
利益诉求与表达机制的创新。目前我国已呈现出经济利益主体及其诉求与表达多元化的趋势，若各利益主体的利益诉求与表达渠道不通畅，就会激化各种矛盾和冲突。为此，必须建立政府与群众的信息沟通与反馈机制，尤其是那些没有官方渠道提出诉求和意见的普通百姓和弱势群体，给他们畅通的表达渠道，让他们的声音及时被政府听见和反馈，对于社会问题的解决至关重要。充分利用各种传统媒介和新媒体，搭建多种反映意见和诉求的平台，畅通社会利益诉求表达渠道，注意倾听人民群众的社会需求，保障普通百姓的声音及时传至政府，并加强对这些利益表达形式的制度化建设，包括信息公开制度、民意调查制度、听证会制度、协商谈判制度等。
利益协调和社会矛盾的解决机制创新。在维护公平正义前提下创新利益协调机制。健全社会矛盾和人民内部矛盾的动态协调化解机制，及时掌握社会动态和群众关注的热点、难点问题，真正把问题解决在初始阶段。完善党和政府主导的维护群众权益机制，加快构建人民调解、行政调解、司法调解和仲裁调解相互衔接配合的矛盾调解体系，尤其要提高司法权威和公正。通过矛盾解决新机制来避免由经济利益诉求得不到满足而转变为政治矛盾的后果。
创新社会管理资金的监督管理机制。让人民群众能够监督到社会管理资金的支出与去向，提高社会管理的效益。社会管理的范围较广和管理成本较大，需要政府为社会管理提供充分的财政支持。在发挥人大和审计部门对社会管理资金使用的监督作用之外，还要加强社会管理资金的公开，让社会监督，严格保证社会管理资金的使用安全而有效。
( 三) 积极引导公民有序参与社会管理创新
首先要提高政府的认识并加强对公民的培育。一方面，政府必须充分认识到公民参与在现代社会管理中的重要地位和作用。尤其是认识到行政权力与公民权利之间的关系，政府的每项权力都来自人民的赋予，政府必须在合法范围内以合理方式行使权力，以责任性、公开性、透明性的行政理念为指导，以维护并实现人民的合法权益为目的。明确政府与公民的关系，现代社会的公民不再是完全被动服从政府命令，而是拥有参与社会管理的基本权利。另一方面，政府还要承担起培育公民和提高全民素质的责任。一个社会的发展进步离不开全体社会成员的共同努力。如果政府的社会管理行为与决策得不到社会公众的认同和响应，是无法取得实效的。政府在社会管理中要培养公民参与的精神，促进公民社会向独立、自主、自治的方向发展。
其次要吸纳公民直接参与社会管理，主要是政府要引导公民理性地、有序地参与社会管理，“政府有责任通过加强宣传教育等形式，提高公民自身能力和素质，使他们在真正了解政府管理过程的同时，有能力运用相应工具或手段对政府提出有实际价值的意见和建议。”［7］尤其是在社会管理的决策上，构建民主化的社会管理决策程序，必须把征求民意和群众参与作为一个实质性环节，全面听取群众的意见要求和建议。要认识到公民参与形式和参与有效性的关系，参与形式是为参与效果服务的。因此，要注重拓宽公民参与的渠道，在发挥传统参与形式作用的基础上，充分利用现代通讯技术设施，让公民实际参与到社会管理活动中。
第三是加强互联网的管理创新，把网民对社会管理的积极作用发挥出来，避免其弊端和消极影响。互联网的兴起推动了经济社会发展，但这一新媒体的壮大也为社会发展带来了许多隐患和挑战。例如，出现了“一些前所未有的网络社会的生存方式和处理问题的方式”，“南方某地有一网站有会员40万人，来自五湖四海、市内市外、各行各业，在互相不能见面的世界里，形成了网络社会。……通过网络进行社会动员和组织抗议等，他们使用的联络方式有QQ、MSN、TWITTER 等，数不胜数。”［8］针对这些网络发展中的新问题，政府必须创新对网络社会的管理机制，提升网络管理的层次和高度，完善必要的法律规范，并充分运用法律、行政、经济等手段，加强网络的有效管理和引导。加强对互联网的监管与引导，辩证地对待网络民意，既要把网络舆情作为听察民意的重要渠道，又要对于炒作重大事件、散布传播集会、游行、上访、请愿、谣言等可能对社会稳定产生影响的网络舆论信息进行疏导和查处，及时监控网络舆论动态。
( 四) 发挥社会组织在社会管理创新中的重要作用
我国社会组织的发展形势发生了前所未有的变化，这种深刻的形势变化要求政府在社会管理中必须重视社会组织的力量，必须调整对于社会组织的政策。发挥社会组织在政府有关社会管理职能中的承接和补充作用，建立政府与社会的新型合作关系，实现合作式治理。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，我国社会组织有了很大发展。“截至2009 年底，全国依法登记的社会组织43． 1 万个，其中社会团体23． 87 万个，民办非企业单位19． 04万个，基金会1843 个。”［9］从1988 年到2009年，我国社会组织数量增长了近100 倍( 1988 年我国仅有社会团体4446 个) ，近10 年以每年10% 左右的速度递增。除此之外，全国还有上百万的没有在民政部门登记的非政府组织，包括各种新型组织、边界不清的组织、农村的各种团体组织等等。在社会组织绝对数量不断增加的同时，社会组织的规模也在不断扩大，他们的活动领域和所能影响到的社会领域也在不断拓展。社会组织这么庞大，它们作为社会管理主体地位应给予准确定位，把他们作为社会管理中的一支重要力量。
把社会组织放到人类社会发展规律的大视野中加以考察分析，真正转变和提高对社会组织的认识，更加客观、全面和科学的认识，不要一味地否定和担心社会组织的负面影响。要尊重法律，多赋予的社会组织应有的独立性，信任社会组织的主体，用发展的眼光和积极的眼光对待社会组织的发展及其在社会管理中的角色。
要坚持一手积极引导发展和一手严格依法管理的两手并重的方针，完善扶持和培育各种社会组织的政策措施，特别是要提高对社会组织发展的扶持力度，增加对社会组织的经费支持，加强政府购买社会组织服务的政策及其落实，发挥出社会组织在承接政府的社会管理职能和社会治理中的重要作用。提高公民参与的组织化程度和社会组织的有序发展，使得公民有更多机会利用社会组织的载体参与到社会管理过程中。提高社会组织立法的层次，通过加强对社会组织的规范化管理来提升社会组织参与社会管理的能力建设，更好地发挥社会组织在多元治理中的功能和作用。
总之，在我国同时处于发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期的现阶段，社会管理领域面临许多新问题、新挑战，社会管理的基本任务要求加强和创新社会管理。为此，必须注重公民和社会组织在社会管理创新中的重要作用，并通过多种途径来保障和发挥出这种积极作用，从而提升社会管理的水平，实现社会和谐发展的目标。
参考文献
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［2］中央政法委调研组． 创新社会管理体系提高社会管理科学化水平［J］． 求是，2011( 6) ．［3］王建新，王凌光． 行政法视野下的社会管理创新［J］． 行政法学研究，2010( 4) ．
［4］马凯． 努力加强和创新社会管理［J］． 国家行政学院学报， 2010( 5) ．
［5］胡锦涛． 扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系［N］．人民日报，2011 － 02 － 20．
［6］习近平． 群众工作是社会管理基础性经常性根本性工作［N］．人民日报， 2011 － 02 － 24．
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［8］丁元竹． 社会矛盾: “硬骨头”怎么啃［J］ ． 人民论坛，2
010( 5) ．
［9］孙伟林． 促进社会组织健康发展［J］ ． 瞭望，2010( 37)
