资料整理：徐佩 （2008级行政法研究生）

一 、信息公开　先行之路

来源：人民网－《人民日报》

　　5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》将正式在全国实施。而就在4年之前，2004年5月1日，上海市政府已率先出台并实施《上海市政府信息公开规定》，明确政府信息“以公开为原则，以不公开为例外”。

　　从2004年5月1日至2007年底，上海主动公开的政府信息高达25.8万条。上海何以成为“第一个吃螃蟹”的？实施《规定》以来，都有哪些酸甜苦辣？本报记者专访了上海市市长韩正，道出一段“承诺”故事。

　　加强政府自身建设突破口

　　2003年上海市十一届人大会议上，选出了新一届市政府领导班子。韩正当选市长——

　　当时，我们提出建设“三个政府”：即服务政府、责任政府、法治政府。闭幕那天，我代表新一届政府承诺：从严治政，狠抓自身建设，强化职能转变。

　　切入口究竟在哪里呢？听取了各方意见，包括全国人大、国务院等相关部门，大家认为，信息公开，是公民、法人和其他组织参与公共事务管理、监督政府权力运行的前提和基础，也是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容。

　　我们决定，把信息公开作为加强政府自身建设的突破口。

　　从“三公部门”入手

　　2004年1月19日，上海市政府颁布《上海市政府信息公开规定》，当年5月1日起执行。从酝酿到施行，推进速度很快。韩正却透露“难度挺大”——

　　最大的难题是，信息公开，哪些该公开，哪些不公开？争议很大，操作有难度。我们后来形成共识，在信息公开方面，“法无禁止即可为”。先用“排除法”，把依法不予公开的内容列出，包括国家秘密、个人隐私、商业秘密以及其他依法不予公开的信息。排除后，其他政府信息都应该公开，范围大大拓宽。从此确定“以公开为原则，以不公开为例外”，政府信息的披露从被动转为主动。

　　政府信息公开应从“三公部门”入手，即“公权力大、公益性强、公众关注高的部门”。市教委、公安局、人事局等15个“三公部门”，率先编制信息公开目录和指南，梳理和公开与老百姓密切相关的信息，为老百姓获取政府信息提供了指引和便利。

　　敏感问题与公众坦诚沟通

　　在上海，了解政府信息的渠道，既可以通过“中国上海”政府网站，还可通过设在各级档案馆的集中查阅点。全市共设置公共查阅点287个，社区信息苑100个，农村基层信息服务站50个，全市行政机关设置的公开申请受理点519个。此外，市政府还举办了125场新闻发布会。对此，韩正说——

　　政府信息公开的渠道是否多样化，老百姓获取政府信息是否便捷，决定政府信息公开的成败。特别是一些涉及公共利益的突发事件或敏感问题的信息公开。

　　我们2003年就实行了新闻发言人制度。信息公开制度的实施，为新闻发言人制度搭建了一个很好的平台。对敏感问题，也要及时与公众坦诚沟通。今年两会期间，对一些敏感问题，如社保案、迪斯尼选址、磁悬浮建设等，只要不涉及国家机密，面对媒体提问，我们都坦诚相告。

　　把政府置于全社会监督中

　　2004年5月1日至2007年底，上海收到并处理公开申请3.5万件，答复公开或者部分公开的2.6万件，比例高达74.3%；“中国上海”等各级政府网站的政府信息公开专栏的访问量约4.5亿人次，通过各种渠道向行政机关咨询有关政府信息公开事务的超过3585万人次。

　　在市政府信息公开类的行政复议案件中，截至今年4月15日，共收到行政复议申请540件，且逐年上升；但纠错率却逐年下降，从2004年的34.8%，已降到2007年的11.3%。

　　谈及这些数据，韩正很欣慰——

　　这些数据，意义很大。

　　政府职能转变非常明显。政府弱化了对微观经济的干预，强化了经济调节、市场监管、公共服务和社会管理职能。这一“弱”一“强”，与信息公开直接有关。

　　政府信息的透明公开，把政府是否依法行政置于全社会监督之中，强化了各级政府依法行政的意识。百姓、法人对信息公开的申请乃至复议增多，纠错率却逐年减少，说明各级政府信息公开行为日益规范和主动。

　　阳光是最好的防腐剂。信息的公开透明，就是“阳光”，从制度上使权力的运行少了许多猫腻，促进了政府的廉政建设。

　　“事后公开”变“前置公开”

　　《上海市政府信息公开规定》实施一个月后，一位董姓居民诉徐汇区房地局，未依申请公开其房产原始数据——这是全国首例诉政府信息不公开的“民告官”案。而今年3月，上海市二中院刚刚终审一起案件：市政府准备“按计划调整、淘汰劣势企业、劣质产品和落后工艺600个”，一位市民由此申请公开这份名单详情，得到“不予公开”的答复。该市民一怒之下状告市政府，终审支持了被告。

　　韩正坦诚地说——

　　“民告官”是法治政府建设的一大进步。4年前制定《规定》时，我们就预料这类现象难以避免，但并不害怕。这可以让各级政府更主动地公开信息，依法行政；并让社会公众来监督政府行政规范。

　　不过，这几起案例，也反映出落实信息公开制度中所面临的一些难题：

　　首先，现有法律依据在某些方面尚不够清晰。掌握信息的人，与要求获知信息的人，在理解上存有分歧。

　　其次，当前政府的管理方式、方法和观念，与信息公开的要求还有距离，与广大人民群众的要求还有不小差距。

　　比如，很多人希望政府部门的决策过程也能公开。我们鼓励和支持尽量公开一些重大决策的制定，也在努力从“事后公开”变成“前置公开”。但是，有些内容依法不能予以公开，也希望得到社会的理解。

　　去年4月，国务院颁布了《政府信息公开条例》，对照《条例》，去年底，我们就《上海市政府信息公开规定》制定了修订草案，公开向社会征求意见。修订的一个主要特点就是：主动公开的力度和深度，都比原来的要求明显提高。????

　　尽管上海的政府信息公开获得各方肯定，但还需要把步子再向前迈。下一步，我们将重点推进与社会发展和市民生活密切相关的政府信息公开，以政府信息公开带动办事公开，带动便民服务，让“阳光透明”呈现在政府权力运行的每个环节。

二 、新华时评：积极看待“政府信息公开第一案”

来源：新华社

　　５月５日，《中华人民共和国政府信息公开条例》开始实施的第五天，湖南省汝城县５名居民因县自来水公司改制问题，将县政府告上法庭，成为国内公民以政府信息公开条例为依据状告政府的第一宗案件。

　　黄由俭等５人在政府信息公开条例实施后的第一个工作日即５月４日，就向县政府递交了《政府信息公开申请书》。这份申请书是请律师参照湖南省人民政府制作的政府信息公开申请表格式写成的。显然，黄由俭等５人是有备而来。

　　相比之下，作为被告的汝城县政府则显得有些措手不及。县政府５月６日召开紧急会议，讨论“应对策略”。这种“措手不及”，自然源于“没想到”——县政府没想到由于未公开自来水公司改制情况，会有群众告县政府。

　　“民告官”早已不是新闻，但因政府“信息不公开”而状告政府的事还不多见。据汝城县有关部门领导介绍，县政府开会研究并请教法律界人士后认为，自来水公司改制的调查报告不是政府规范性文件，不属于政府信息公开内容。对于这起案件，不管法院是否受理、结果如何，影响都是深远的。它提醒各级政府：及时公开政府信息，已经有法律规定，不依法行政，就可能吃官司。

　　据记者了解，国务院常务会议２００７年１月１７日通过《中华人民共和国政府信息公开条例》后，媒体已开展了不少宣传，但未引起一些地方政府的重视，什么信息应该公开、通过什么方式公开，至今心里还没底。这种状况值得注意。

　　因为政府信息不公开，公民敢于将政府告上法庭，说明公民的法制观念、权利意识在增强，运用法律维护权益的水平在提高，也说明我国法制环境正在朝着规范化方向发展。全面建设小康社会的社会主义中国，既要求公民行为合法，更要求政府行为合法。

　　公众要求政府信息公开，还表明公众对政府行为的关注度在提高，要求在增多。各级政府再也不能像过去那样，认为政府信息公开是政府的事情，与他人无关，更不能想公开就公开，不想公开就“保密”。在这一点上，信息公开条例把政府更多地置于群众监督之下，对于推动我国的政治文明建设意义深远。

三、拖延办理信息公开申请要追责

来源：人民网－《人民日报》

背景

　　9月25日，四川省政府办公厅印发《四川省政府信息公开过错责任追究办法》等3个信息公开配套文件。明确指出，“无正当理由不受理、拖延办理申请公开政府信息”等九类行为，均属违反政府信息公开规定，要追究责任。责任追究种类包括责令改正、通报批评、行政处分。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

　　焦点

　　惩处九类违规行为

　　据了解，四川省目前大规模推进政府信息公开。继四川省政府今年8月出台《四川省贯彻〈中华人民共和国政府信息公开条例〉实施办法（试行）》后，省政府办公厅9月25日又印发四川省政府《信息公开保密审查办法》、《信息公开过错责任追究办法》、《信息公开社会监督评议制度（试行）》三个配套文件，自发布之日起施行。

　　《保密审查办法》规定，政府信息公开保密审查工作遵循“谁提供、谁审核、谁负责”的原则。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，但经权利人（第三人）同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。在该办法中，公开政府信息的保密审查程序首次得到明确。未建立健全保密审查机制或公开不应当公开的政府信息的行政机关，主要负责人将依法被追究责任。

　　而《过错责任追究办法》则明确指出，“无正当理由不受理、拖延办理申请公开政府信息”、“违反规定收取费用，或通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息”等九类行为，均属违反政府信息公开规定，要追究责任。责任追究种类包括责令改正、通报批评、行政处分。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

　　在《社会监督评议制度（试行）》中，力求建立健全行政监督与群众监督相结合、内部评议与社会评议相结合的政府信息公开监督评议机制。首次明确了六个方面的监督评议内容，重点看是否落实，是否全面、及时、准确，是否规范、便民等。

　　调查

　　信息公开引入社会监督

　　不久前，四川省新津县的138名各部门、各镇乡主要负责人及具体工作人员进行了一场统一闭卷考试，内容是国家和四川省关于政府信息公开的法律法规。据新津县政务服务中心主任谢国彬介绍，今年4月份，该县还构建了政府信息公开平台非紧急救助服务中心，试运行以来，共受理群众来电来访3216人次，处理问题3483个，群众满意率达85％。在四川，各县市都在积极推行着政府信息公开的各项规定。

　　据四川省政务公开联席会议办公室主任张俊辉介绍，早在2005年，四川省便着手将散见于8种政策性文件中的15项政务公开制度进行了分析、整合和提炼，将被证明行之有效的制度吸收到《四川省政务公开规定》中，使之上升为法律层面。2006年9月1日公布施行。

　　而制定《四川省贯彻〈中华人民共和国政府信息公开条例〉实施办法（试行）》及其配套制度则历时1年零4个月时间。四川省政务公开联席会议办公室成员母希清介绍，《实施办法（试行）》及其配套制度初稿形成后，经过5次修改。

　　在最近出台的这三个配套文件中，一个重要的思路是把社会监督纳入政务考核依据。

　　社会监督评议包括代表监督评议、媒体监督评议和社会监督员评议三种方式。社会监督员人选从社会各界选聘。根据规定，社会监督员除参加政府信息公开重大问题、重要工作的调查和研究外，还将参与到政府信息公开考核工作中。监督评议结果分为满意、基本满意、不满意、不了解四个档次。监督评议结果将作为被评议部门、单位政府信息公开考核的重要依据。

　　评点

　　有制度更要落实

　　作为提高政府工作透明度，保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权，监督行政机关依法履行职责，有效预防腐败的重要手段，四川省出台政府信息公开相关文件的做法值得肯定。而其突出的亮点，就在细化。

　　比如，《保密审查办法》的规定，在公众的知情权和国家秘密、商业秘密等不得公开的情况之间架起了一座桥梁。在实践中，有些地方常常以涉及国家秘密等理由，妨碍信息公开，或者“伪公开”，如何既保证公民的知情权，又防止一些不能公开的信息得到保护，四川探索出了一条制度化的道路。

　　再比如，把社会监督纳入到了考核依据中，使权力的运行多了一条外部监督的渠道。不少国家通过独立的机构对信息公开行使监督权，独立的第三方审查，显然有利于摆脱行政保密主义的干扰，使信息公开的监督维持客观与中立。

　　四川通过社会监督评议制度，在维护国家利益的前提下，最大程度地实现了公民知情权，并给了公民知情权一个坚实的制度依靠。但是如何落实这些制度规定，尤其是社会监督评议，还要在实践中完善。另外，《信息公开过错责任追究办法》中关于过错责任追究的提法，值得商榷。

　　四、 网评：公开政府败诉案件应当成为惯例

　　10月10日，针对湖北省黄冈市黄州区交通局因不公开政府信息败诉案，该省法制办向媒体通报此案，以警示各级政府依法行政。（10月11日《新京报》）

　　笔者以为，湖北省敢于将政府信息公开败诉案件予以公开，的确是一项值得鼓励和倡导之举。正如湖北省法制办有关人士表示，此案是今年5月1日《条例》正式施行以来，政府部门败诉的“头一遭”。公开通报这个案例，是希望引起各级政府重视，确实保证公民知情权。同时还可以增强各地政府对信息公开的主动意识和法律意识，而且该案例对各地民众都有一定借鉴意义。

　　今年5月1日《政府信息公开条例》实施以来，大多数地方政府能够按《条例》要求，主动实施信息公开，但无庸讳言，就目前各地信息公开情况看，对《条例》贯彻执行并不彻底。有一些地方以保密等理由将有些应公开的信息不予公开，甚至以选择性公开、虚假公开来糊弄民众。究其原因，既有条例本身存在有些细节不好操作，政府信息公开内容不好甄别的问题。同时更主要原因在于，我们一些地方政府官员长期高高在下，执行政策过程缺乏透明，对群众诉求长期漠视，从而不能把政府信息公开真正落到实处。

　　为保障自身对政府信息的知情权，少数民众在合理合法的诉求得不到解决的情况下，被迫拿起法律武器诉诸于法律，以法律强制力来实现自身的权利。民众敢于拿起法律武器固然值得可喜，然而如果让所有要求公开而不能实现要求的民众都一一诉讼于法律，既影响条例的实施，削减地方政府对信息公开的主动性，使政府公开信息的时效性大打折扣。

同时还势必造成各地同类问题重复诉讼，极大地浪费宝贵的司法资源，而且会浪费民众及地方政府的大量时间和金钱，同时也不是所有民众都敢于依法维护自身利益。为避免这种事倍功半的弊端，笔者以为可以将各地政府在信息公开方面诉讼案例予以公开，特别是败诉的案例更应如此，借用湖北省法制办人士说法，让媒体报道此事，就是不遮遮掩掩，警示各级政府依法行政。这样一来，便于各地政府和民众借鉴，让民众少走弯路。

　　当然不仅在涉及信息公开上“民告官”案例要予以公开，而且对所有“民告官”案例，特别是政府败诉案例都应公开，并且应形成惯例，从而推动我们整个国家的民主法制进程。

五、不能让温洪祥一个人战斗

来源：《燕赵都市报》

　　我们完全可以借鉴近邻的做法，引入民间监督。而要使民间监督机制得以运转，首先政府要满足公民的知情权。因此，每个纳税人都应声援和支持温律师的申请，不能让他"一个人战斗"。

　　近日，辽宁沈阳市民温洪祥向市财政局、市审计局和市政务公开办等部门递交了一份《沈阳市政府信息公开申请表》，要求沈阳市政府各个部门和各区县(市)政府公开办公费、招待费、差旅费、单位事业性经营收入等财务账目，以及政府各部门年度财务审计结果。对此，沈阳市政务公开办相关负责人表示，“由于国内还没有先例，政府部门财务信息又极其敏感，难度极大，这个公开可能不会一蹴而就，结果可能不会太乐观。”(11月17日《人民日报》)

　　尽管温洪祥的申请有根有据，连政务公开办负责人也表示，该申请符合《政府信息公开条例》规定，并且已按有关程序将其申请发放到相关局办，但其所期望的结果十有八九达不到。因此，众多网友纷纷讥笑温洪祥“太过天真”。

　　其实，作为律师，温洪祥比我们更清楚他的申请将会遭遇什么样的结果，他之所以敢以一己之力叫板政府，除了有《政府信息公开条例》做后盾，更因为他的诉求是建立在广泛的民意基础之上的。近年来，民众的权利意识日益觉醒，越来越迫切地想知道政府是如何使用纳税人的钱的；而随着政府投资失当、纳税人的钱被滥用乱用及公款吃喝、公款旅游等腐败信息的大量披露，公众越发想追问下去。从这个意义上而言，温洪祥的申请开启了民众监督政府财务的好先例。

　　人人心知肚明，政府向民众“报账”为什么极其敏感。这个问题，一直以来是作为“秘密”被许多地方政府和部门藏着掖着的，因为其间有太多说不清道不明的利益关系，甚至是寻租空间。虽然在制度上，也有监督机制，但自己“监督”自己，成效不容乐观———这就像外科医生自己给自己开刀一样，手软的时候居多。

　　就目前情形而论，除了改革政府部门的自我监督机制外，更需要加强人大、政协等部门的监督力量，以及引入民间监督机制。在上述三个层面的监督机制中，最需要但监督力量也恰恰最薄弱的，当属民间监督。民间监督有着无可比拟的优势，即具有客观性、公正性、广泛性及坚韧性，所以在许多国家被广泛地用来监督政府部门的财政开支。如日本，早在1994年，就由民众自发成立“全国公民权利代言人联络会议”这一民间行政观察员制度，对政府的财务预决算进行监督，要求各级政府部门包括市长向民众公布接待费用，以保证政府用好每一分纳税人的钱。我们完全可以借鉴近邻的这一做法，引入民间监督。而要使民间监督机制得以运转，首先政府要满足公民的知情权。因此，每个纳税人都应声援和支持温律师的申请，不能让他“一个人战斗”。

　　11月9日，国务院刺激经济的十项举措已经公布，其中最为人关注的是两年投放4万亿资金如何使用分配的问题。随后，各部委和省市纷纷宣布投资数字，如交通部明年投1万亿元，铁道部8000亿元，建设部3000亿元，民航总局2500亿元，国家能源局2000亿元；北京1万亿，广东1.3万亿，山东8000亿，浙江3000亿，重庆3000亿……这些钱哪儿来的？还不都是纳税人的钱。这些钱最终都要分摊到各个政府部门，至于用在哪里，怎么用，对此，必须对纳税人有所交待。否则，天知道，这么大的资金不会被一些官员浪费在政绩工程和形象工程上？

　　历史的、现实的教训明摆着，建立政府“报账”制度，引入民间监督机制势在必行。尤其在当新一轮大规模投资拉开序幕之际，公众更渴望加强民间监督力量。笔者希望，沈阳市政府能以温律师申请为契机，率先在全国启动这一尝试

　　六 、反思：走向法律化时代的信息公开

　　政府信息公开条例把保障行政相对人依法获得政府信息作为首要的立法目的，体现了关注民生、保障权利、提供服务的精神，具有许多值得关注的创新内容。例如：公开条例确立了一系列基本原则，例如公开原则、平等原则、服务原则、便民原则、安全原则、法治原则等等。其中的服务原则特别具有中国特色和当代行政法治特色，它要求我们建立的政府信息公开法制不仅能够提高政府行为的透明度，展现阳光、廉洁的政府形象，而且能够通过提供政府信息促进行政相对人的经济社会发展，展现出服务型政府的形象，体现了我国由管理行政、秩序行政转变为服务行政、法治行政的行政体制改革方向和行政法制发展方针。

　　政府信息公开条例于5月1日开始实施，政府信息公开的职责、公众的知情权实现以及开放政府的建设不会一蹴而就，这需要每个人的共同努力。但是，推行政府信息公开并非一片坦途，如果不能正确处理好公开后的各种问题，条例施行后因政府信息公开争议引起的复议、诉讼、信访案件会蜂拥而来。因此，政府角色应当还原“仆人”身份，司法也要约束权力恣意的空间以维护广大公民知情权和推动地方政府依法行政等等。“天下之事难于法之必行”，这是古训，也是今天建设法治社会和打造“阳光政府”所应高度重视的问题。政府信息公开的道路任重而道远，我们应当在信息公开过程中充满信心让信息自由化的道路走的更远！