中国法治发展的另一种模式∶ 从流浪汉车祸索赔案看中国法治
发展的案例推进模式
材料收集整理：李小龙（行政法06级）
走在大街上，我们经常看到那些衣衫褴褛、无家可归，靠乞讨、救济度日的流浪人员。这些流浪人员的生命权往往很难得到保障，当他们遭遇车祸等人身伤害致死时，由于身份不明，身边没有亲人，无人替他们，导致“撞死了白死”的事情屡屡发生，肇事者也由此得以逃脱经济惩罚。从江苏省南京市高淳县民政局接受检察部门的建议，打破惯例，在全国率先以政府救助机构的身份，为身亡流浪汉向肇事方及相关保险公司提起民事赔偿诉讼到建瓯市民政局以社会救助机构及流浪汉监护人身份，代死者亲属为无名受害者主张权利，提起刑事附带民事诉讼。为流浪乞讨者维权的行动在进行着.......一时间，围绕民政部门是否有诉讼主体资格等法律问题，引发了激烈争论。
而在制度探索上，已从制度的空白通过司法实践的摸索，从开始对无名受害者的不赔偿发展到现在的赔偿，此中探索从另一侧面体现了我国法治发展的另一种模式——
全国首例流浪汉车祸索赔案（来源：《记者观察》）
无名流浪汉命丧车轮
尽管事情已经过去了一年多了，但一想到流浪汉被大客车碾轧死亡的惨景，刘金山（化名）仍心有余悸。
家住南京市高淳县城双固公路加油站附近的刘金山，有一段时间经常看到一名身材瘦小，身高不到1米60，穿得破破烂烂，看上去40岁左右的男子在加油站旁边溜达。每当看到有人将吃剩了的苹果核扔进拉圾箱里后，他就冲上去将苹果核拣起来放在一个塑料袋里慢慢吃，晚上就睡在桥洞里。看他可怜，刘金山常常将一些不穿的旧衣接济给他，有时候还将没吃完的热饭、热汤送给他。
“听他的口音不像是本地人！”刘金山对记者说。一次刘金山问他是哪里人，为什么出来乞讨，流浪汉眼圈一红，没有答话就走开了。因为不知道他的姓名，刘金山和周围人就以 “三角脸”代替流浪汉的姓名。
2004年12月4日傍晚6时10分许，刘金山听说躺在公路边的一名男子被车子压死了。他突然想到“三角脸”，匆匆忙忙赶过去一看，果真是他。
交警部门最终认定大客车驾驶员李明（化名）系酒后驾驶，“三角脸”违反规定睡在马路上，双方负同等事故责任。只是无法确认死者的身份。
不久，南京一家晚报上刊登了高淳县公安局交巡警大队发布的认尸启事。过了一个月，刘金山找到交警，询问是否找到“三角脸”的家人，警方摇了摇头说，由于找不到家人，在规定期限只得将其作为无名尸体火化，骨灰暂由高淳县殡仪馆进行保管。
然而，此事过后不久，2005年4月2日晚19时30分许，又发生一起流浪人员被撞死的悲剧。一辆三轮运输车，沿高淳县双望线从北向南行驶时，将一无名男性撞倒于东侧机动车道内，其被迎面驶来的小客车当场轧死。经高淳县公安局交巡警大队认定，肇事司机均负有事故责任。
民政局出面索赔
两名流浪汉都无名无姓，身份不能确定也给处理该案件的警官带来了问题，肇事司机也很着急，因有保险公司赔付，多次催促交警尽快将事情了结。
高淳县公安局交巡警大队无奈，只得向高淳县法院咨询。法院仔细考虑后，与高淳县检察院共同协商处理办法。可是，检方经查询，却发现关于身份不明流浪汉死亡的索赔问题并没有法律条款作为依据，国内也没有这样的索赔先例。
难道流浪人员就这样死了白死吗？到底论该由谁替流浪汉讨说法，这在高淳县检察院内部引起了激烈争论。
一种观点认为，应由民政局出面讨公道。因为国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》明确规定，地方各级民政部门应承担对无名流浪乞讨人员的救助职责。
但有检察官认为，在法理上，民政局作为诉讼主体行不通。弱势群体被伤害后，一般有社会救助基金为其提供帮助。如果身份确定，其近亲属或监护人可以向肇事方提起民事赔偿要求，所得赔偿部分用于偿还救助基金。如死者身份不能确定，保管社会救助基金的相关部门作为利益受损的一方也可以向肇事方提起索赔要求。但民政部门能否作为诉讼主体则有一定的争议。因为，本案中损害赔偿所得不属于民政局管理与支配的民事权益；民政局与本案之间有无利害关系，同样存在争议；在现有法律中，此举找不到合适依据。
虽然法理上行不通，但一些检察官仍支持这种尝试，因为目前在国内对类似案件解决办法仍属空白。对于赔偿款的问题，不应该由民政局保管，而可以交由公安机关保管。
也有检察官提出，由民政部门出面索赔，还不如由检察机关民行部门提起诉讼。民政局作为诉讼主体没有相关法律依据，而我国《诉讼法》规定，检察机关有提起民事诉讼的权利，虽然一般只有在国家财产遭受损失的情况下才会行使，但作为公益性的诉讼，检察机关也可以提起诉讼。
经过一番争论后，参与讨论的高淳县检察院绝大多数检察官认为，流浪汉作为社会的弱势群体，他们的合法权益应得到保护，这才是当务之急。
2006年3月8日，高淳县检察院向高淳县民政局发出了两份检察建议书，认为其作为救助单位应该为两名死者提起人身损害赔偿的民事诉讼。对于索赔成功后的赔偿款处理，检方认为，公安部《交通事故处理程序规定》第71条规定，交通事故死亡人员身份无法确认的，公安机关交通管理部门应当将其所得赔偿费交付有关部门保存。其损害赔偿权利人确认后，由有关部门将赔偿费交付给损害赔偿权利人，这里的“有关部门”，应该是指除公安机关交通管理部门以外的其他部门。依据我国《民法通则》第23酢ⅰ逗贤ā返?04条第2款和《继承法》第32条规定的要义，检方认为，未知名死者的赔偿费可由民政部门保存，5年内若无赔偿权利人主张，则扣除必要的丧葬费用后归国家所有。而对于两名死者的骨灰，检方认为，通常情况下，有关部门对未知名死者的骨灰保存一段时间后，择地深埋，不设任何标志。而对于通过诉讼程序处理的未知名死者的损害赔偿案件，民政部门有义务妥善保存未知名死者的骨灰，并择地安葬，设明显标志，告知后人，以保护可能出现的赔偿权利人的祭奠权。
检方还认为，主张提起未知者的死亡赔偿诉讼，尤其主张精神损害赔偿抚慰金，似乎与民政部门社会救助的职能有所背离，但此举的主要意义在于，遏制保险公司赚取不当利润，构建安全、和谐的社会。
根据检察部门的建议，3月24日，高淳县民政局以社会救助部门机关及流浪汉监护人的身份起诉肇事司机和保险公司，索赔30万元。民政部门以原告的身份代替已经死亡的流浪汉起诉索赔，这在全国还属首次。
原、被告法庭争论不休
坐在被告席上的第一、第二、第三被告分别是肇事司机李明、与李明签有出租客车车辆挂靠协议的高淳利群出租有限公司、中国人民财产保险股份有限公司高淳支公司。
当高淳县民政局以原告身份宣读完起诉状后，3被告均一致表示反对，他们的一致意见是：根据法律规定，只有受害人近亲属才有权行使诉讼权利。高淳县民政局是国家行政机关，与受害人并没有直接关系，原告作为诉讼主体是不合适的，请求法庭驳回原告诉讼请求。
作为第三被告的保险公司还举证认为，是司机李明前期支付了死者尸检、丧葬费和押金，既然民政局并没有对受害人尽到扶助义务，没有履行职责，何谈主张诉讼权利？
高淳县民政局代理人反驳说，虽然涉案无名流浪汉死亡丧葬费是由司机所出，但2004年至2005年间，县民政局也曾花4万余元为11名无名流浪人员出具了丧葬费救助。这证明民政局有替这些社会流浪人员维权的资格。民政局表示，这笔赔偿费， 5年后如无人认领，将统统上交国库。
流浪汉一条命值多少钱？高淳县民政局在提出的诉讼请求中，请求法院判令第三被告在第三者强制责任险限额内赔偿原告10万元，第一被告赔偿83118.70元及第二被告对该款的赔偿承担连带责任。高淳县民政局称，流浪汉死亡赔偿的项目主要涉及死亡赔偿金、丧葬费、被扶养生活费和精神损害抚慰金。受害人年龄在30岁至40岁之间，取法医学鉴定的中间年龄段，按城镇居民身份计算死亡赔偿金（因为江苏已取消了城市与农村户口的区别）。李明交通肇事赔偿除包括丧葬费外，还要按城镇居民可支配收入标准乘以20年计算死亡赔偿金，因受害人对事故也负一半责任，因此，除了保险公司应支付的10万元，李某还应赔偿83118.70元。
对此，第一被告李明反驳道：“既然受害人是流浪乞讨人员，他连自身基本生活都无法保障，怎么能以城镇居民可支配收入作为赔偿标准？”第三被告保险公司表示，因为受害人至今无人认领，现在无法确认其为城镇居民，死亡赔偿金数额不能以此为标准。
法庭上，被告还提出，索赔已过了诉讼时效。车祸发生在2004年12月4日，高淳县民政局以原告身份提起人身损害赔偿诉讼是在2006年3月28日，已相距一年多，而依据《民法通则》的规定，身体受到伤害要求赔偿的，诉讼时效期为一年。原告高淳县民政局认为，2006年3月8日，民政局接到高淳县检察院检察建议书，在这份检察建议书中，认为此案属“特殊情况导致诉讼时效中断”。故高淳县民政局提起诉讼并未超过法律规定诉讼时效。
原、被告双方分歧很大，争论异常激烈，由于是全国首起，法官在整个庭审中都显示出极为审慎的态度，对所有的证据和双方的质证意见都没有当庭表态。临近中午12时点，在肇事司机明确表示不愿调解的情况下，法庭宣布休庭，择日宣判。
我国救助法律有缺陷
此案的审理，引起了法学界极大关注，诸多法学专家纷纷发表自己见解。
南京熙典律师事务所殷建新律师表示，提起民事诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，但民政局与死者不存在任何直接的利害关系。
江苏省人大常委会立法专家咨询组成员、原中共江苏省委党校法律教研部
而南京大学一位民法专家认为，由民政局作为流浪汉的代理人向法院提出民事诉讼是能够找到法律依据的。我国《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第四条规定：“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。”因此，对流浪汉有法定救助义务的民政局有权作为他们的代理人为他们到法院讨个说法，这种公益性的代理制度，是社会救助的深入，不仅体现了对生命本身的尊重，也反映出社会人文关怀的水平，是巨大的社会进步，填补了公民权利保护制度中的一个盲点。
这位法学专家表示，民政部门作为法定代理人替公民进行诉讼并非没有先例。在监护制度中，民政部门就可以以监护人的身份代理诉讼。根据我国《民法通则》第16条和第17条的规定，未成年人和无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人没有近亲属和亲友能够担任监护人的，将由未成年人父母或精神病人所在单位或是住所地的居民委员会、村民委员会或是当地民政部门担任监护人。虽然目前我国法律没有规定流浪汉是限制民事行为能力人，但是作为社会上的弱势群体，他们的合法权益也应该得到保护。由原本就具有这方面职能的民政部门出面，是很好的解决办法。
对此，江苏省行政学院一位行政法学专家认为，政府权力的运行规则并非“法无禁止即可为”，而是“法无授权不可为”，即民政部门所行使的权力都必须是法律法规明文规定的，而不能靠法律推理获得。国家《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定的民政部门的救助责任仅限于提供食物、住宿条件，而并没有其他方面的概括授权，因此并不能推论出民政局可以原告身份作为诉讼主体要求赔偿的权利。因为没有相应的授权，其获得赔偿后的赔偿金管理、使用都缺乏相应的管理办法和监管程序，很容易导致权力滥用或随意处置侵吞赔偿金。从这个意义上讲，在没有法律授权的情况下，民政部门索赔成功的话，赔偿金的安全也难以保证。
专家说，从以上分析不难看出，从情理和法理角度讲，应当有人出面及时为流浪汉索赔，以便稳定民事法律关系，避免侵权人因此不当得利造成法律不公，这项任务的承担非民政部门莫属。但从当前的法律规定来看，民政部门确实没有此项法定权力，这暴露了我国救助法律的一个缺陷和漏洞。（网络编辑：萧萧）
民政局能替死亡流浪汉打官司？
2008-04-03 17:57:42 原文地址: http://blog.sina.com.cn/u/5134c5e70100940m 成都刘律师
——四川首例民政局替死亡流浪汉打赢官司案
前言：目前，我国关于流浪人员遭遇车祸死亡的法律救济制度在立法上尚处于空白，也是社会救济制度的盲点。但是，如果没有任何部门为他们主张权利，那么人的生命权如何得到尊重，肇事方和保险公司的民事赔偿责任又如何得到体现?如果由民政部门代为索赔，得到的赔偿款又如何处理？无疑，这是一个值得探讨的问题。
案情回放：
去年某天凌晨，被告谢某驾驶自贡市公路运输总公司川CT2033出租车，由于超速行驶，将一“无名氏”撞死。事故发生后，谢某离开现场。后经交警部门认定，谢某承担主要责任，被判交通肇事罪，有期徒刑1年6个月。川CT2033出租车自
2007年12月，盐滩民政局以受害者系流浪乞讨人员为由代为诉讼，要求被告赔偿“无名氏”丧葬费、死亡赔偿金、鉴定费等共计167382元。
案件焦点：民政局有无权利代为诉讼
保险公司：民政局无权提起诉讼
大安支公司辩称，本案是基于交通事故的人身损害赔偿纠纷，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人、其他组织，自然人遭受侵害的赔偿请求权人应该是本人、近亲属。而民政局作为行政机关，只有行政义务，没有民事义务；并且，原告没有证据证明其与受害人之间的任何关系，也不能证明对受害者尽过救助义务。况且，“无名氏”并不一定就是流浪者，民政局何来代其维权的权利？故，民政局不是适格的原告。
民政局：代为诉讼符合立法本意
民政局称，根据国务院
法院：民政代为主张不违法
法院审理认为，死者身份不明，无法查找亲属，经过公告也无人认领，说明系流浪人员。在尚未设立独立的社会救助基金管理机构的情况下，民政局从社会救助的角度，作为赔偿请求权的主体代为主张权利，使得被害人的合法权益得以实现，不违反法律规定，法院予以认可。
据悉，对于这笔赔偿金，盐滩民政局表示，将代为保管，如果无受害者亲属认领，将纳入救助基金。
全国首例类似案件——民政局被驳回
2007年，全国首例民政局替流浪汉打官司案件在南京审结，南京中院终审宣判，高淳县民政局替两名流浪汉维权的诉讼请求被驳回。法院认为，高淳县民政局与该案不存在直接的利害关系，民政局不是本案适格的诉讼主体，对其诉讼请求不予支持。
该案在法律界引起了热烈的讨论。有关专家认为：法院应当充分的发挥司法的能动性，尤其是法律存在空白的时候，要积极探索，保护人权，促进社会和法治的进步。在目前的法律规范下，还没有明确的赋予民政部门为无名流浪汉代为维权的职能，这种局面必须从立法层面予以解决，指定一个具体的部门来管理，并通过法律程序确定赔偿金的去向。
本案的焦点分析如下：
一、民政局是否是适格的原告？
根据
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；
……
可以看出，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。与本案有直接利害关系，是指民事纠纷的一方当事人，争议的权利义务直接影响该公民、法人或者其他组织的民事权益。间接受本案影响的人，非依法律规定，不得向纠纷的一方当事人提起诉讼。比如，婚姻纠纷，夫或妻都可以提起离婚诉讼，但他们的子女或者父母不得以自己的名义对夫或妻提起离婚诉讼。买卖合同纠纷，买方甲逾期不支付货款，卖方乙可以对其提起诉讼，第三人丙一般不能向甲提起要求其向乙支付货款的诉讼。只有在乙怠于行使其对甲的到期债权，对丙造成损害的情况下，丙才能以自己的名义代位行使乙对甲的权利。
而在本案中，依据现有的法律规定，民政局作为行政机关，与社会上的“流浪汉、无名氏”无直接的利害关系，所谓的“流浪汉、无名氏”与被告因交通事故所产生的人身损害赔偿纠纷，也不会影响民政局的民事权益。被告谢某已经接受刑事处罚，虽然不能因此免除其民事赔偿责任，但是，在受害人死亡的前提下，由谁来行使损害赔偿请求权，现行法律并无明文规定。这显示了相关部门以及法律法规的缺位。如果受害人并没有死亡，那么由其本人或者近亲属（有亲属的前提下）行使损害赔偿请求权，民政局提供法律援助，相信不会有谁持有异议。
另外，一个深层次的原因是，受害人作为“流浪汉、无名氏”，在其本人死亡的前提下，可能没有亲属（或者没有找到），总之是缺少一个代替其享有权利、承担义务的主体。那么，由民政局来代替其行使权利获得赔偿，会不会有经济的因素在里面，毕竟，十几万的赔偿金也不是一个小数目。虽然我们不能以自己的揣测来评价民政局的行为，但是，从现有情况来看，行政机关的运作并非透明的前提下，公众的怀疑是十分合理的。那么，民政局所述的依据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的规定精神，由各地民政部门承担对无名流浪乞讨人员的救助职责，依此来代替受害者行使损害请求权，多多少少显得不那么令人信服，也不能免除公众的怀疑。
虽然《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定，由各地民政部门承担对无名流浪乞讨人员的救助职责，但是，从本办法的实际效果来看，并不是那么理想，看看城市中的乞讨大军就明白了。当然，不能排除有一部分并非真的困难，真要去救助他们，他们也并非会接受，但是还有那么多的流浪乞讨人员，民政局作为救助管理机关，是不是真正的尽到了救助义务，这个无从衡量，也不可能有具体可操作的标准。我们不可能苛求城市里面没有一个乞讨者、流浪汉，也不可能苛求民政局将每一个乞讨者、流浪汉都救助的舒舒服服。如果这样，那么多救助经费如何筹措、救助场所如何设置……，无疑都是巨大而实际的问题。
二、民政局获赔的经费该如何处理？
此案引起公众关注的最主要原因，恐怕是“民政局获得的赔偿款该如何处理”，因为一般的普通公众不会从法律专业的角度来考量民政局作为原告是否适格，他们共关心的是民政局获得的赔偿款会如何处理。
如上所述，现在的行政机关，虽然一直倡导依法行政，公开政务，但是，作为一般普通人，恐怕还是难以了解，行政机关如何运作、他们的资金如何使用等诸多问题……。所以，任何人都会不自觉的考虑，所谓的“流浪汉、乞讨者”，作为受害者，尤其是在他们死亡的情况下，没有亲属来代替他们行使权利暂且不论，关键是获得了赔偿之后，也没有人来领取，这比钱如何处理，是值得探讨的。十几万说多不多，说少不少。但是，社会上不仅仅只有一个流浪汉，如果再不出台相关的法律法规来规范这个事情，那么，一旦再发生上述类似的流浪汉受害的事情之后，民政局会不会都会处于自己利益的考虑，都来提起诉讼，这个是很有可能的，因为我们不能忽略一个案子的示范效应。
换个角度来说，如果受害者没有死亡，而是受伤了、残疾了（或者说有自己的近亲属），当他来寻求民政局的救助和法律援助的话，民政局还会说：“依据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的规定精神，由我们来承担对无名流浪乞讨人员的救助职责，这种救助不仅仅是对其的生活保障，也应该包括在他们人身遭受侵害后提供的法律援助。” 从而积极的帮助受害者来主张他们的权利吗？我看这个也很困难。
三、加害方的民事赔偿责任该如何体现？
在受害者死亡、没有近亲属的情况下，加害方的民事赔偿责任该如何实现，值得探讨。虽然受害者在这个世界上是独身一人，并且又死亡了，但是也不能免除加害方的民事赔偿责任，这个是没有疑义的。否则便会陷入法律的尴尬，侵权却不用赔偿！！
设立社会救助基金是一个可行的办法，但是国家有必要出台专门的法律法规来规范，将社会救助基金的设立、管理、运作等问题，以及由什么部门来代替受害者行使对加害者的赔偿请求权，所有的相关问题规范到一起来加以规定，真正从法律上、法理上、现实上来解决这样的矛盾。既不让流浪者的权益被侵犯、也不让加害方逃脱法律的制裁、也不让相关部门得到本不属于自己的利益。
流浪女子街头被车撞死 民政局代为诉讼获赔6万
河南商报
一无名流浪女被车撞死后，新郑市民政局替受害人起诉肇事者。经双方协商，肇事者赔偿了6万元。
此案虽已终结，但法律界对民政局是否有权代诉的热议仍没停止。因为此前国内发生的类似案件，各地判决结果并不一致。
作为类似案件，究竟该如何为这部分弱势群体维权？诉讼权该由哪个部门行使？该如何适用法律？这些问题亟须立法、司法部门解决。
【事件回放】
流浪女被车撞死
连日来，新郑市人民法院刑事庭审判员张连中一直处于烦恼之中，原因是在审理民政局替流浪女索赔的案件过程中，他和同事找不到法律依据，而能给他们提供参考的仅仅是国内几个判例。
直到今年5月8日，经过该院审判委员会多次讨论后，才最终下了结论。
昨日下午，张连中讲述了该案的经过。
今年3月17日19时，新郑人耿百胜驾驶一辆厢式货车将一女青年当场撞死，新郑市交警部门认定耿百胜承担事故的主要责任，耿的行为已涉嫌交通肇事罪。公安机关在认定责任之后却犯了难，因为从该女性的衣着和对附近的村民调查来看，该女为流浪乞讨人员，无法通知其家属。尽管如此，公安机关仍如期将案件移送到新郑市检察院，对耿百胜批准逮捕、审查起诉。
【检察建议】
民政局代流浪女打官司
新郑市检察院认为，被害人尽管为流浪乞讨人员，但作为自然人，有着和其他公民一样的权利。按照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及《实施细则》的规定，民政部门承担了对无名流浪人员的救助职责，这种救助不仅包括为无名流浪人员的生活提供保障，也应包括为无名流浪人员遭受人身侵害后提供法律救助。为此，新郑市检察院向新郑市民政局发出《检察建议》，建议新郑市民政局作为本案刑事附带民事诉讼的原告人，就民事赔偿向法院起诉。
“我们是第一次碰到这种案子。”新郑市民政局福利科科长、原告代理人白金安说，“民政局是政府部门，在没有设立社会救助基金管理机构的地区行使几乎全部的社会救助职能，由市民政局起诉最合适。”
新郑市检察院负责此案的民事行政检察科科长王建伟认为，当前我国法律对无名氏死亡后赔偿权利的主张主体没有具体规定。但无名氏作为一名公民，其生命健康权理应受到法律同等保护，不能因其亲属暂时没有找到、法律上没有具体规定，就放任肇事者的违法行为。
【案件结果】
双方协商后肇事者赔偿6万元
昨日上午，张连中讲述了5月8日开庭经过。
当天庭审中，法院认为，民政部门作为国家救助、社会公益事业的行政机关，可以代受损害的不明身份人员提起民事诉讼。依法支持检察院的意见，并建议原、被告双方自行协商、达成协议。如协议不成，再作判决。
休庭后，原、被告双方自行协商并达成协议：耿百胜自愿赔偿被害人经济损失6万元；如果找到被害人家属、被害人近亲属，就其他部分可另行起诉。
新郑法院作出一审判决，认定耿百胜的行为构成交通肇事罪。鉴于耿百胜已积极向民政部门缴纳赔偿金6万元，且在庭审中认罪态度较好，酌情从轻处罚，判处其有期徒刑1年，缓刑两年。
新郑市检察院王建伟向记者讲了一个小插曲。
2006年，新郑市曾发生过类似事件，该市检察院也曾向该市民政局下达一份《检察建议书》，建议由民政局代两名无名流浪人员提起人身损害赔偿诉讼。几天后，民政局将这起事故中的肇事方和保险公司诉至法院，要求其支付两流浪汉的死亡赔偿金。
随后，法院作出判决，民政局与无名流浪汉之间是行政法律关系而非民事法律关系，就该起交通事故所造成的损害，该市民政局不享有民事赔偿请求权，因而不是适格的民事诉讼原告。据此，裁定驳回该市民政局的起诉。
“当时法院认为，国内没有这方面案例，也没有法律依据，这是法院驳回民政局起诉的主要原因。”王建伟说。
【专家观点】
建议全国人大修改相关法律
中国政法大学研究院学者滕志远的观点是：民政部门作为承担国家救济职能的部门，对于流浪汉应有权代为起诉。
“如果流浪汉遭遇车祸身亡，在找不到亲属的情况下无人为其维护权利，那岂不造成撞死了‘活该’的尴尬局面？”滕志远说，“这也为侵权人逃避责任提供了方便。”
滕志远认为，现行的《民事诉讼法》制定于1991年，其相关规定有些地方难免会与现实生活脱节或者存在着没有规定到的情况。缺少公益诉讼的相关规定是一个很大的缺憾。民政局替身亡的流浪汉争取权利，实际上是一种公益诉讼。对民事诉讼法修改时，应该增加公益诉讼的相关规定，这样就能很好地解决目前这种现实中的矛盾。
对于提起公益诉讼的主体，滕志远认为，检察机关、承担某些职能的行政机关以及一些社会团体如消协、妇联都可以作为诉讼主体提起诉讼。
“法院判决不同的根源是对法律的理解不同。但民政局胜诉的做法更能体现立法的精神和本意。” 对于法律适用不统一的问题，他的观点是“可以考虑由全国人大修改相关法律，或由最高人民法院出台相关司法解释”。
【观点碰撞】
民政局是否有权代为诉讼
河南仟方律师事务所孟国涛律师认为，根据法无授权不可为的原则，我国并没有相关法律法规规定无名氏的民事索赔案件应由民政部门代为起诉，民政部门无权参与诉讼。
根据《民事诉讼法》第一百零八条规定，原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织，但新郑市民政局与无名死者并没这种关系。
同时他认为，根据行政法“公权法定”原则，作为国家机构的民政部门没有被法律赋予这方面的权利，就不应该将自己的权利范围扩大。
他还说，民政部门应该更注意防止流浪乞讨人员遇到类似的伤亡问题，而不是在他们出事后才出面维权。如平时多照顾一下流浪乞讨人员，可能类似的情况就不会出现；另外，对于此案，他建议有关部门尽快出台法律、法规进行规范，这样才能做到有法可依。
赔偿款该如何处理
一个现实的问题是，如果法院支持了民政局的索赔请求，赔偿款将如何支配？
对此，新郑市检察院王建伟表示，死者家属没找到并不代表其没有家属，该笔款项将在检察机关的监督下由民政局代为保管。民政部门将继续寻找其亲属，如果找到就转交其亲属；如果最终找不到，可将该款上缴国库或通过其他途径妥善处理。
新郑市民政局白金安说：“目前6万元赔偿款已到位，已设立专项账户保管。如5年内受害人亲属前来领取，民政局扣除医疗费、丧葬费后，将把剩余款项全部给其亲属；如无人领取，5年后将上缴国库或转入社会救助基金。”
清华大学行政法学专家
同时他认为，国务院应对《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》进行修订，以明确赔偿款的具体用途。
【国内判例】
江苏高淳
民政局替死亡流浪汉维权被驳回
2004年12月以及2005年4月，江苏高淳县境内先后有两名流浪汉因车祸身亡。2006年3月，高淳县民政局以肇事方、保险公司为被告诉至法院。这是全国第一例民政局为流浪汉维权案。
2006年4月19日，高淳县法院对此案进行公开审理，但直到12月19日，法院才作出判决：因主体不适格，驳回民政局的起诉。
四川自贡市沿滩区
民政局为死亡流浪汉打赢官司
2007年7月18日凌晨，谢玉平驾驶出租车超限速行驶，将坐卧在道路上的一“无名氏”撞伤致死。事后交警认定谢玉平承担主要责任。沿滩区法院作出一审判决，判处谢玉平有期徒刑1年零6个月、缓刑两年。
后来沿滩区民政局以受害者系流浪乞讨人员为由代为提起诉讼，要求肇事司机和保险公司赔偿“无名氏”丧葬费、死亡赔偿金、鉴定费等共计167382元。
今年3月31日，法院判决保险公司支付沿滩区民政局交通事故强制保险赔偿金5万元。
闽北首例流浪汉车祸案成功获赔 （福建省民政厅）
相关法律法规
《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》
第一条 为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员(以下简称流浪乞讨人员)实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。
第二条 县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站。救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。
第三条 县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。
国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。
第四条 县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。
公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。
第五条 公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。
第六条 向救助站求助的流浪乞讨人员，应当如实提供本人的姓名等基本情况并将随身携带物品在救助站登记，向救助站提出求助需求。
救助站对属于救助对象的求助人员，应当及时提供救助，不得拒绝；对不属于救助对象的求助人员，应当说明不予救助的理由。
第七条 救助站应当根据受助人员的需要提供下列救助：
(一)提供符合食品卫生要求的食物；
(二)提供符合基本条件的住处；
(三)对在站内突发急病的，及时送医院救治；
(四)帮助与其亲属或者所在单位联系；
(五)对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。
第八条 救助站为受助人员提供的住处，应当按性别分室住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理。
第九条 救助站应当保障受助人员在站内的人身安全和随身携带物品的安全，维护站内秩序。
第十条 救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。
第十一条 救助站应当劝导受助人员返回其住所地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站。救助站对受助的残疾人、未成年人、老年人应当给予照顾；对查明住址的，及时通知其亲属或者所在单位领回；对无家可归的，由其户籍所在地人民政府妥善安置。
第十二条 受助人员住所地的县级人民政府应当采取措施，帮助受助人员解决生产、生活困难，教育遗弃残疾人、未成年人、老年人的近亲属或者其他监护人履行抚养、赡养义务。
第十三条 救助站应当建立、健全站内管理的各项制度，实行规范化管理。
第十四条 县级以上人民政府民政部门应当加强对救助站工作人员的教育、培训和监督。
救助站工作人员应当自觉遵守国家的法律法规、政策和有关规章制度，不准拘禁或者变相拘禁受助人员；不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员；不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物；不准克扣受助人员的生活供应品；不准扣压受助人员的证件、申诉控告材料；不准任用受助人员担任管理工作；不准使用受助人员为工作人员干私活；不准调戏妇女。
违反前款规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予纪律处分。
第十五条 救助站不履行救助职责的，求助人员可以向当地民政部门举报；民政部门经查证属实的，应当责令救助站及时提供救助，并对直接责任人员依法给予纪律处分。
第十六条 受助人员应当遵守法律法规。受助人员违反法律法规的，应当依法处理。
受助人员应当遵守救助站的各项规章制度。
第十七条 本办法的实施细则由国务院民政部门制定。
第十八条 本办法自
第一条根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）的规定，制定本实施细则。
第二条《救助管理办法》规定的“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。
虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。
第三条流浪乞讨人员向救助站求助时，应当如实提供本人的下列情况：
（一）姓名、年龄、性别、居民身份证或者能够证明身份的其他证件、本人户口所在地、住所地；
（二）是否享受城市最低生活保障或者农村五保供养；
（三）流浪乞讨的原因、时间、经过；
（四）近亲属和其他关系密切亲戚的姓名、住址、联系方式；
（五）随身物品的情况。
第四条救助站应当向求助的流浪乞讨人员告知救助对象的范围和实施救助的内容，询问与求助需求有关的情况，并对其个人情况予以登记。
第五条救助站对属于救助对象的，应当及时安排救助；不属于救助对象的，不予救助并告知其理由。
对因年老、年幼、残疾等原因无法提供个人情况的，救助站应当先提供救助，再查明情况。
对拒不如实提供个人情况的，不予救助。
第六条受助人员不得携带危险物品进入救助站，随身携带的物品，除生活必需品外，由救助站保管，待该受助人员离站时归还。
第七条省、自治区、直辖市人民政府民政部门应当制定救助站受助人员的作息、卫生、学习等制度。受助人员应当遵守救助站的规章制度。
第八条救助站为受助人员提供的食物和住处，应当能够满足受助人员的基本健康和安全需要。受助人员食宿定额定量的标准，由省级人民政府民政部门商财政部门具体规定。
第九条受助人员在站内突发急病的，救助站应当及时送医疗机构治疗。救助站发现受助人员患传染病或者为疑似传染病病人的，应当送当地具有传染病收治条件的医疗机构治疗，并向当地疾病预防控制机构报告，采取必要的消毒隔离措施。
第十条救助站应当根据受助人员提供的有关情况，及时与受助人员的亲属以及受助人员常住户口所在地或者住所地的乡（镇）人民政府、城市街道办事处、该地的公安、民政部门取得联系，核实情况。
救助站发现受助人员故意提供虚假个人情况的，应当终止救助。
第十一条受助人员返回常住户口所在地、住所地或者所在单位时没有交通费的，由救助站发给乘车（船）凭证，铁道、公路、水运等运输单位验证后准予搭乘相应的公共交通工具。救助站应当将有关情况通知受助人员的亲属及前往地的有关组织、所在单位。
第十二条救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案。
第十三条对受助人员中的残疾人、未成年人或者其他行动不便的人，救助站应当通知其亲属或者所在单位接回；亲属或者所在单位拒不接回的，省内的由流入地人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位；跨省的由流入地省级人民政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位。
第十四条对无法查明其亲属或者所在单位，但可以查明其户口所在地、住所地的受助残疾人、未成年人及其他行动不便的人，省内的由流入地人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回，送户口所在地、住所地安置；跨省的由流入地省级人民政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送户口所在地、住所地安置。
第十五条对因年老、年幼或者残疾无法认知自己行为、无表达能力，因而无法查明其亲属或者所在单位，也无法查明其户口所在地或者住所地的，由救助站上级民政主管部门提出安置方案，报同级人民政府给予安置。
第十六条受助人员自愿放弃救助离开救助站的，应当事先告知，救助站不得限制。未成年人及其他无民事行为能力人和限制民事行为能力人离开救助站，须经救助站同意。
受助人员擅自离开救助站的，视同放弃救助，救助站应当终止救助。
第十七条救助站已经实施救助或者救助期满，受助人员应当离开救助站。对无正当理由不愿离站的受助人员，救助站应当终止救助。
第十八条受助人员户口所在地、住所地的乡级、县级人民政府应当帮助返回的受助人员解决生产、生活困难，避免其再次外出流浪乞讨；对遗弃残疾人、未成年人、老年人的近亲属或者其他监护人，责令其履行抚养、赡养义务；对确实无家可归的残疾人、未成年人、老年人应当给予安置。
第十九条受助人员在救助站期间应当遵纪守法，不得辱骂、殴打救助站工作人员或者其他受助人员，不得破坏救助设施，不得毁坏、盗窃公私财物，不得无理取闹、扰乱救助工作秩序。
对受助人员的违法违规行为，救助站工作人员应当及时制止；受助人员违法违规情节严重的，或者发现受助人员有犯罪嫌疑的，应当及时报请公安机关依法处理。
第二十条救助站应当建立健全岗位责任制、安全责任制、工作人员行为规范等规章制度，实行规范化管理。
救助站应当将受助人员入站、离站、获得救助等情况如实记载，制作档案妥善保管。
第二十一条救助站及其工作人员应当严格遵守《救助管理办法》第十条、第十四条第二款规定。对违反规定的，由该救助站的上级民政主管部门责令改正；情节较重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条县级以上地方人民政府民政部门应当加强对救助站的领导和监督管理，履行以下职责：
（一）监督救助站落实救助措施和规章制度；
（二）指导检查救助管理工作情况；
（三）对救助站工作人员进行教育、培训；
（四）调查、处理救助站及其工作人员违法违纪问题；
（五）帮助救助站解决困难，提供工作条件。
第二十三条救助站的上级民政主管部门不及时受理救助对象举报，不及时责令救助站履行职责，或者对应当安置的受助人员不报请当地人民政府予以安置的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第二十四条本实施细则自2003年8月1日起施行。
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