摘  要：本文通过对法治建设在推进兵团经济发展，实现兵团可持续发展方面的重要作用，基层团场在完善法治建设上的主要问题的分析，总结出只有加强和完善法治建设，才能真正的迈上一个科学、持续的发展之路，实现兵团跨越式发展的伟大进程。而如何加强和完善法治建设，则是更需要深入探讨的问题。纵向上，有国家、兵团、团场三个层次；横向上，有政治、经济、文化三个方面。上层建设反作用于经济基础，全面、完善的法制环境必定有力的推动兵团的大发展、大跨越，创造兵团新的辉煌。

2010年5月17日，备受瞩目的中央新疆工作座谈会在北京召开，这是新中国召开的首次新疆工作会议，预示着新疆和新疆生产建设兵团（以下简称兵团）迎来了重大的发展机遇，极大地振奋了新疆各族人民和兵团人民的精神；中央也向新疆和兵团部署了实现跨越式发展和长治久安两大任务。在实现跨越式发展的任务目标上，兵团有着前所未有的机遇，但是同样面临着巨大的挑战。这种挑战是由兵团的党政军企的体术体制决定的。坚持这一特殊体制，既是中央对兵团的要求，也是兵团自身存在的要求。而且我们必须认识到，兵团特殊体制的宏观性和整体性的特征，并不排斥在微观上对兵团经济制度、团场管理体制等的改革。要实现兵团跨越式发展，要求我们坚持实事求是，解放思想，与时俱进的思想路线，不断有所发现，有所创新，有所前进，积极探索和丰富屯垦戍边新的实现形式，推进屯垦戍边这一创造性的事业向前发展。在对此问题长久思考之后，笔者从法治建设层面，提出了一些见解，望批评指正。

一、法治建设的重要作用

（一）法治建设在推进兵团经济发展上的重要作用

健全的法治是经济发展的必然要求。首先，经济的发展必定出现利益的多元化，随之而来的是犯罪的多发，所以在抓好经济建设的同时，摆在兵团各级政府面前的一个十分重要的任务，就是要维护好社会治安稳定。一个地方如果犯罪猖獗，人们的安宁生活就无法得到保障，人身权利和财产权利随时有被侵害的危险。这样一来，经济建设肯定要受到极大的冲击。可以说，一个社会治安环境恶化的地方，就绝对不可能有理想的经济建设状况，甚至会发生倒退的现象。其次，法治建设有助于维护市场经济秩序。在追求利益最大化的市场经济关系中，没有健全的法治，在每个市场经济主体都在实现自身利益最大化的动机驱使下，每个主体都存在破坏秩序追求利益的冲动，只有健全的法制，才能用强制力保障各个主体正确运用自身权利，认真履行义务，维护市场秩序良性发展；特别是兵团作为具有党政军企多重身份的法人组织，其作为企业一面所具有的追求利益的属性，不能排除在参与市场经济的过程中，兵团各级利用政府管理属性为其利益属性服务，如不能依法予以约束，将破坏市场经济秩序，长期来说必然对兵团经济的发展造成损害。市场经济之所以具有胜过其他经济体制的高效率，就在于它能够合理地配置稀缺的资源。而要做到这一点，就需要一个公平正义的竞争环境。所有的经济主体都能够在同一的起跑线上，开展公平的竞赛，做到优胜劣汰，从而大大提升了全社会的生产能力。由此可见，维护社会公平正义的法治建设，对于经济的发展具有的重要作用。
  （二）法治建设对兵团可持续发展的重要作用

可持续发展是科学发展观的基本要义之一，是党和国家进行中国特色社会主义建设的一项重要方针政策。坚持可持续发展对地处新疆各地的兵团来说意义尤为重大。新疆因其特殊的自然地理结构，生态系统较为薄弱，而兵团生活和生产的地方又是新疆最为贫瘠的地区，其生态一旦破坏将很难予以恢复，在兵团实现跨越式发展的伟大进程中，如果不能科学、有序的实行可持续发展战略，兵团的发展将沦为空谈。而保证可持续发展战略最有利的方法就是加强法治建设。不仅是加强国家制定的具有可持续发展内容的环境保护、资源管理等法律法规在兵团范围内的施行和落实；而且要加强兵团自身制定类似具有可持续发展内容的政策和章程，并加强对重大违反可持续发展法律法规、方针政策的行为和责任人员的法律追究力度，才能保证可持续发展战略的贯彻实施。

总之要实现兵团的跨越式发展，需要法治的不断加强和完善。没有法治状况的存在，就没有经济的健康有序发展，因此，在抓好经济发展的同时，不能忘记，扎实抓好法治建设。

二、目前兵团在发展中遇到的哪些问题，需要通过加强法治建设来解决

兵团作为一个执行国家屯垦戍边使命的特殊组织，从其政治地位、经济体制到职工政治权利等一系列问题，受到学界广泛的关注和探讨，笔者简单梳理归纳主要有以下几个问题：

（一）兵团的法律地位问题。兵团从建国初期的组建到文化大革命期间的撤销，再到改革开放后的恢复建制，有着强烈的政治因素和人为色彩。往往在政治稳定、国家主要领导人对兵团作用认识清楚的情况下，兵团地位就较为稳固；反之，则会危害兵团的存在，危害屯垦事业的发展。而历史证明，只有兵团稳定，屯垦事业长足发展，新疆才会稳定，新疆才会发展。因此从长远来说，兵团的法律地位问题是兵团事业发展的基础。

（二）兵团的行政主体地位问题。国家赋予兵团自行管理内部行政事务的权利，但是却未赋予相对的行政主体资格，而是以授权的方式明确行政管理权限，出现的问题就是行政管理权限不完整，管理职能不到位，因管理出现的行政矛盾和纠纷处理不顺畅。行政主体地位的不明确，最大的问题是兵团在履行政府管理职能时，缺乏有效地法律约束，管理的任意性强，被管理者有无法通过行政诉讼获得救济。兵团制定的大量规范性文件因其立法主体不合格，存在不确定性，影响了团场职工的长远利益及合法权益的保护，成为制约兵团人心稳定，持续、和谐发展的重要原因之一。

（三）兵团的经济体制问题。经济体制指在一定区域内(通常为一个国家)制定并执行经济决策的各种机制的总和。通常是经济的管理制度及运行方式；是一定经济制度下组织生产、流通和分配的具体形式。对于兵团的经济体制学界没有明确的定义，只是统一认为是一种特殊的管理体制。笔者将其总结定义为屯垦经济体制，既是以完成屯垦戍边使命为主要内容，在坚持土地国有制的基础上，实行职工家庭生产承包管理为基础、团场生产经营为主的统分结合的双层经营体制。其内涵主要概括为：“土地承包经营、产权明晰到户、产品订单收购、农资集中采供”。但是在我国市场经济体制改革逐渐深入的形势下，兵团现有的经济体制改革成为必然要求；而市场经济是法治经济，完善经济体制改革相关法治建设成为兵团改革的当务之急。

（四）兵团职工的政治权利问题。近年来，兵团通过完善兵团职工代表大会制度等，加强了兵团职工在基层政治和经济生活中知情权、参与权、选择权和监督权，农牧团场职行使民主权利的基本形式是职代会。但是在实践中职代会的民主管理作用甚微，主要是运作形式单一，日常民主管理不健全等。另外一方面就是职工民主权利只是兵团职工在兵团体现企业方面特性的政治民主形式，在兵团的党、政、军等特性方面，特别是兵团履行政府管理职能方面，兵团职工的民主权利的行使严重滞后，这包括对依法选举或被选举为国家各级权力机关的代表权，参政议政权，对国家机关的申诉、控告、检举的监督权等。这些权利的无法实现或者实现不充分，在权利意识浓厚当今社会，将严重挫伤兵团职工投身屯垦戍边事业的积极性和荣誉感。因此构建制度化、法制化的职工民主权利运作机制，是兵团基层民主政治建设的非常迫切的现实问题。

以上是笔者总结归纳的兵团发展中厄待解决众多问题中的几个重要点，解决不好必将制约兵团的跨越式发展的实现，甚至造成兵团事业的停滞，影响兵团屯垦戍边使命的履行。

三、如何从纵向、横向两个方面加强法治建设，推动上述问题取得突破

兵团发展中面临的诸多问题，是相互交错，错综复杂的。既有宏观、基础的问题，也有微观、具体的问题；纵向上可以从国家、兵团、基层团场三个层次，立足确立不同的法治建设目标，夯实解决问题的基础；横向上从政治、经济、文化三个方面，提出具体的法治建设内容，完善解决问题的制度。通过双向的多层次多方面法治建设的共同作用，实现制约兵团发展有关瓶颈问题的突破。

（一）纵向三个层次

1、从国家层面

兵团作为一支履行屯垦戍边重要使命的特殊组织，在新疆发挥着建设大军、中流砥柱、铜墙铁壁的作用。既便有着如此重要的地位，但是从兵团的产生、撤销、重新恢复均是以政府红头文件的形式来确定的，无不带有强烈的“人为色彩”，其根本原因是国家没有从根本大法的角度赋予兵团相应的法律地位。1954年10月，由解放新疆的原人民解放军第一野战军第一兵团二军、六军以及第二十二兵团（即原国民党政府新疆起义部队），按照党中央毛主席指示和中央军委的命令，就地转业，成立建设兵团，肩负生产建设和卫国戍边双重使命。但是这些主要决定和命令没有上升到全国人大及其常委会立法层次。文化大革命期间，由于受到四人帮极左路线冲击，中央决定撤消兵团，使得屯垦戍边事业受到很大挫折。党的十一届三中全会后，在邓小平、王震等领导人的倡导和支持下，中央决定恢复兵团，兵团恢复组建同样没有获得立法支持。从国家根本大法的角度，确立兵团这种特殊组织的存在，明确相应的政权形式、赋予有关法律职权，是兵团屯垦戍边事业发展壮大的根基，历史实践一再说明，新疆地区屯垦事业兴，则新疆稳定、民族关系融洽；屯垦事业废，则新疆动乱、民族冲突激烈。

   2、从兵团层面

国家虽然规定兵团依照国家法律自行管理内部行政事务，但是并没有以法律形式明确有关管理权限。目前兵团的行政管理权限主要来源于新疆自治区人大制定的地方性法规或自治区政府制定的行政规章的授权。造成兵团的行政管理职能只在某些行政事务中，被具体的法规和规章授权而取得，其行政主体资格也只能体现在某些具体的行政管理事务中。这种状况好处在于解决了兵团行政权限的来源问题，和权限不清的问题；但另一方面是新疆自治区制定的地方性法规、政府规章将兵团纳入了适用范围。按照兵团受中央政府和新疆自治区政府双重领导的规定，自治区的地方性法规和政府规章在兵团范围内适用，是合法、有据的。但是作为有着特殊使命的特殊组织，兵团内部经济模式、社会结构等的独特性，不能排除普遍适用自治区的地方性法规和政府规章会对兵团的利益造成损害；再者自治区制定相关地方性法规和政府规章时，兵团在此立法过程中的参与度并没有得到保障，把兵团纳入适用范围，有强加之嫌。综上，从兵团层面加强法治建设，首先应当争取兵团在自己内部的行政规章制定权，这既是兵团自行管理内部行政事务的具体体现，又是兵团发展迈向规范化、法制化的必然要求。笔者认为，兵团制定行政规章应当是依照国家法律和法规制定，适用于兵团辖区范围内，与新疆自治区有关规章处于平行地位，互不隶属的性质。

3、从基层农牧团场层面

《新疆生产建设兵团团场章程》第二条规定：“团场是兵团党政军企合一特殊组织的基本单位和主要组织形式，是履行中央赋予兵团屯垦戍边特殊使命的基础和主要载体，具有法人资格，承担法律责任。”基层农牧团场既是兵团基础级的政权组织，又是一级独立核算的企业，是兵团经济的主体。但是长期以来，基层农牧团场在履行行政管理职能与企业管理职能上混为一团，行政管理职能被掩盖在经济管理活动中，造成了行政职能与企业职能上的不分。农牧团场职能的混同，成为兵团农牧团场参与市场经济被诟病的非常重要的一点。市场经济是平等主体之间的法治经济，参与者讲求的是身份平等，权利义务平等。但是基层农牧团场却往往利用其管理权能为其企业利益服务，追求利益最大化。如在订单农业中制定霸王性条款，最大化团场利益，又通过行政管理权能，迫使职工接受；在企业经营中出现经营不善，通过调整有关经营政策的手段，转嫁风险。由于这种以政策调整方式，转嫁经营风险，为他人造成损失的竞争方式，另一方经济主体很难通过法律途径获得救济。此种经营模式短期看，维护了兵团资产的保值增值；但长远来看，破坏了市场经济最基本的特性，造成基层农牧团场市场经济概念不强，参与市场竞争能力低，影响农牧团场经济发展。因此在基层农牧团场层面，法治建设的目标主要是加快推进以小城镇建设为载体的团场职能转变和团场行政权能、企业权能的分离。其次是着力培养团场的市场经济观念，培养团场的契约精神，守法意识，使团场成为参与市场经济竞争的合格主体。

（二）横向三个方面

1、在经济建设方面

经济建设和法治建设是基础作用和反作用力的关系，即经济基础决定了建设怎么样的法治，但法治建设的程度又反作用于经济的发展。目前，兵团提出了以“城镇化、新型工业化、农业现代化”为基础的发展思路，把“三化”建设视为兵团实现跨越式发展的根本途径[②]。“三化”建设是兵团经济发展方式的重大转变，是兵团经济领域的一场深刻的变革，必然会产生众多深层次的矛盾和问题，因此离不开法治的引领和保障。

兵团经济改革的重点问题是，“处理好特殊管理体制与市场机制的关系”[③]。兵团作为具有特殊使命的组织，其市场化改革的基本原则，既要坚持其党政军企合一的体制，保证屯垦戍边事业的基础；又要建立适应社会主义市场经济新形势，能促进兵团经济持续发展壮大。在具体的政策层面，就是要坚持团场基本经营制度，深化产权制度改革，推进生产资料费用自理，健全土地管理制度，落实自用地、承包地、经营地的管理等等。这些改革涉及了公民个人财产的保护，团场职能的转变，依法进行土地权益的分配等。要保证这些改革的有效进行，必须坚持法治建设优先的原则。以法规范改革程序、设定统一标准、畅通救济途径，保证改革的公正性和合理性。

在另一方面，因为新疆特殊的自然环境和资源状况。兵团的经济发展，必然会产生环境问题和资源使用的问题。因此建立和完善兵团在经济发展中的环境保护的法规，不仅关系到兵团的可持续发展，而且关系到新疆的发展和稳定。资源使用的问题，在近年中成为兵团和新疆地方之间不可回避的重要问题。兵团和新疆地方的管辖区域的交错，涉及到水、土地等基本资源都存在争议，而这些是经济发展的基本资源，如果不通过法律、法规予以明确、规范，将会产生对资源的浪费和资源独占现象，进而影响兵团的经济发展和兵团特殊使命的履行。

2、在政治建设方面

兵团广大职工是兵团事业的根基，是兵团的核心力量。兵团职工敢于奉献、不怕吃苦、服从指挥，履行了祖国赋予兵团的神圣使命，为新疆的繁荣稳定和祖国边疆的安宁，做出了突出贡献。但是长期以来，由于各种因素的影响，兵团广大职工群众参政议政权利由于没有完善人民代表大会制度无法充分实现；过于行政化、集中化的管理模式使得广大职工群众经济负担较重，绝大多数职工群众在经济上当家作主权利没有充分实现。这些在一定程度上影响了广大职工长期奋斗的坚定信念。随着兵团经济的进一步发展，兵团职工参与团场管理，公民权意识等不断高涨，这必然要求在政治层面要充分重视职工的民主要求，加强团场管理体制的改革，保证职工通过职代会等机制参与团场政治决策，团场管理中。另一方面，在加快兵团城镇化进程中，注重兵团职工作为公民的选举权和被选举权等民主权利的实现。

3、在文化建设方面

兵团精神是兵团事业能够得以发展的源泉，而文化建设则是精神建设的主要方式。可以说有什么样的文化建设方针，将建立什么样的精神境界。近年来，兵团在追求经济发展的过程中，注重的是市场观念和市民文化的建设，这些都有力的促进了兵团经济的发展和多元文化的形成；但在另一方面却淡化了兵团作为具有特殊使命群体的文化氛围。在“七·五”事件后，兵团新一届领导班子，加强了兵团作为“兵”的属性的文化建设。这契合了中央对兵团定性为党政军企特殊体制的本质要求，有利于兵团发挥“戍边”使命。因此建立符合中央要求，符合兵团特殊使命，符合兵团职工需求的文化建设方针，是兵团精神文明建设在新时代的主旨。这就需要形成规范性的文化建设指导文件，避免因为某一阶段，领导认识的不同和社会形势的不同，对兵团文化建设出现不同的侧重点，淡化了兵团人对屯垦戍边使命的认识和精神追求，造成对兵团根本事业的动摇。只有在履行好兵团根本使命的前提下，兵团的跨越式发展才会有着本质上的意义。

来源：兵团法院